La montée rapide de la Chine sur les plans économique et géopolitique au 21ème siècle a posé un défi stratégique croissant pour les États-Unis. La question de savoir comment engager, contenir et concurrencer une Chine émergente a été déterminante pour les décideurs américains au cours des récentes administrations.
Cet article analyse la continuité et le changement dans la politique étrangère américaine envers la Chine sous les présidences de George W. Bush (2001-2009), Barack Obama (2009-2017), Donald Trump (2017-2021) et Joe Biden (2021-présent). Il compare leurs stratégies globales, initiatives politiques clés, points de coopération et de tension, et priorités organisationnelles concernant la Chine.
L’article soutient que malgré l’intensification de la rivalité et de la rhétorique anti-chinoise sous Trump, une continuité fondamentale bipartisane existe dans la stratégie américaine envers la Chine, basée sur l’équilibre entre l’engagement et l’endiguement. Mais chaque administration a calibré cet équilibre différemment en fonction de son diagnostic stratégique de la trajectoire de la Chine.
L’administration Bush: coopérer avec un partenaire émergent
Le président Bush est entré en fonction en 2001 considérant la Chine comme un «concurrent stratégique émergent» mais cherchant également sa coopération sur des questions de sécurité comme la lutte contre le terrorisme et la prolifération nucléaire nord-coréenne. Cette ambivalence a caractérisé la politique chinoise de Bush fondée sur un engagement compétitif [1].
Bush espérait que l’expansion des liens économiques et l’intégration internationale orienteraient l’essor de la Chine de manière responsable. Il a également fait pression diplomatiquement sur la Chine au sujet des droits de l’homme, de la liberté religieuse et de la démocratisation. Cependant, après les attentats du 11 septembre, la lutte contre le terrorisme est devenue la priorité absolue où l’aide de la Chine était inestimable [2].
Principaux volets de la politique de Bush:
- Les premières ventes d’armes à Taïwan et la rhétorique initiale «faucon» ont alarmé Pékin et attisé les tensions en 2001-2002. Mais cela a cédé la place au pragmatisme [3].
- D’importants différends commerciaux ont éclaté concernant le respect par la Chine de l’OMC et la manipulation de sa devise, mais les liens commerciaux ont encore augmenté de manière significative sous Bush.
- La déclaration conjointe de 2005 a institutionnalisé le dialogue économique stratégique bilatéral pour gérer l’interdépendance croissante [4].
- La coopération avec la Chine a été cruciale dans les négociations à six sur le programme nucléaire nord-coréen de 2003 à 2007.
- Malgré des frictions, les relations sino-américaines étaient relativement stables et productives, axées sur les intérêts partagés.
L’administration Bush a emprunté une voie moyenne entre l’engagement économique avec la Chine et le maintien des engagements sécuritaires traditionnels en Asie comme Taïwan. Sa stratégie visait à approfondir les liens et à orienter la trajectoire de la Chine au sein de l’ordre libéral dirigé par les États-Unis grâce à l’interdépendance et aux institutions internationales [5].
L’administration Obama: recentrage sur l’Asie-Pacifique
Le président Obama est entré en fonction confronté aux impacts spectaculaires de la crise financière mondiale de 2008, qui a accru la perception du déclin de la puissance américaine et de l’influence croissante de la Chine. En réponse, l’administration Obama a lancé la stratégie de «pivot vers l’Asie» pour réaffirmer le leadership américain dans la région Asie-Pacifique face à la montée de la Chine [6].
L’approche d’Obama visait à répartir plus uniformément l’accent diplomatique et militaire entre le Moyen-Orient et l’Asie. Cela impliquait le renforcement des alliances américaines, l’expansion des liens commerciaux régionaux et la concurrence ferme mais non confrontationnelle avec Pékin pour le leadership et l’influence en Asie [7].
Principaux aspects de la politique d’Obama:
- Mise en avant de l’engagement avec la Chine via des forums bilatéraux de haut niveau comme le dialogue stratégique et économique.
- Promotion du leadership économique américain en Asie via l’accord commercial du Partenariat transpacifique qui excluait la Chine.
- Augmentation des déploiements navals américains en mer de Chine méridionale pour contrer l’expansion maritime chinoise.
- Déploiement de plus de troupes et d’actifs en Australie et aux Philippines pour renforcer les alliances régionales et la projection de puissance.
- Certaines controverses pour ne pas avoir rencontré le Dalaï Lama afin d’apaiser la Chine et obtenir sa coopération sur le changement climatique.
- Rhétorique forte critiquant l’espionnage cybernétique chinois et les pratiques commerciales déloyales.
- Obtention de sanctions onusiennes contre la Corée du Nord avec la coopération de la Chine malgré des essais nucléaires et de missiles provocateurs.
Obama visait à orienter la montée de la Chine au sein d’un ordre américain actualisé en Asie grâce à une approche à double voie alliant engagement et dissuasion. Mais la frustration a augmenté d’ici 2016, la Chine bafouant le droit international dans les différends maritimes [8].
L’administration Trump: une posture plus conflictuelle
Donald Trump a fait campagne pour la présidence en attaquant âprement la Chine pour ses pratiques commerciales déloyales et son espionnage industriel. Une fois au pouvoir en 2017, il a institué des politiques conflictuelles reflétant une vision assombrie de la Chine comme le principal adversaire géopolitique de l’Amérique. La stratégie de sécurité nationale de Trump a explicitement défini la Chine comme une «puissance révisionniste» menaçant la primauté américaine [9].
Trump a adopté une approche unilatérale à somme nulle en rejetant les cadres multilatéraux. Il a utilisé des tarifs douaniers, des contrôles à l’exportation, des sanctions et des inculpations pour faire pression économiquement et technologiquement sur la Chine. La compétition sécuritaire s’est intensifiée, en particulier en mer de Chine méridionale [10].
Principaux éléments du virage à la ligne dure de Trump:
- Déclenchement d’une vaste guerre commerciale avec des tarifs douaniers étendus sur les importations chinoises.
- Restriction de l’accès aux technologies en plaçant sur liste noire des entreprises comme Huawei et TikTok pour risques sécuritaires.
- Augmentation marquée des opérations pour la liberté de navigation contestant les revendications chinoises dans les eaux disputées.
- Sanctions imposées à des responsables et entreprises chinois impliqués dans la persécution des musulmans ouïghours.
- Approbation des ventes d’armes étendues et de l’engagement de haut niveau avec Taïwan malgré les vives objections de la Chine.
- Rhétorique anti-chinoise virulente blâmant Pékin pour la propagation internationale de la pandémie de COVID-19.
- Réduction des dialogues bilatéraux et retrait des forums multilatéraux comme l’OMS perçus comme dominés par la Chine.
Trump s’est écarté radicalement des précédents efforts d’engagement pour confronter, contenir et condamner les politiques chinoises. Mais la guerre commerciale et les restrictions technologiques ont eu des impacts limités pour modifier la trajectoire de la Chine [11].
Sources clés de continuité
Malgré les changements entre engagement compétitif, rééquilibrage et confrontation, la stratégie américaine sous les trois présidents a partagé certaines prémisses et outils fondamentaux:
- Maintien de la primauté militaire américaine et de la dissuasion élargie en Asie-Pacifique pour empêcher l’hégémonie régionale chinoise.
- Respect des engagements envers les alliances avec le Japon, la Corée du Sud, l’Australie, les Philippines et Taïwan, essentiels pour faire contrepoids à la Chine.
- Déploiement en avant d’actifs navals et aériens américains pour défendre la liberté de navigation et rassurer les alliés.
- Critique des violations des droits de l’homme, des politiques non marchandes et des menaces technologiques de la Chine comme points de levier moral et stratégique.
- Imposition de litiges à l’OMC, d’actes d’accusation et de sanctions ou de tarifs ciblés pour combattre les méfaits chinois.
- Coordination avec des alliés comme l’Europe et l’Inde pour équilibrer et façonner le pouvoir chinois par «congagement».
- Coopération sélective avec la Chine sur des priorités partagées comme les pandémies, le climat ou la Corée du Nord.
Ces éléments mettent en évidence une continuité fondamentale dans la stratégie américaine envers la Chine, basée sur le maintien de la primauté, le renforcement des alliances et la défense de règles et normes face aux défis. Mais l’étalonnage entre engagement et endiguement a fluctué.
Explication des changements politiques
Qu’est-ce qui explique l’évolution de la stratégie américaine entre l’engagement compétitif, le rééquilibrage et la confrontation? Plusieurs facteurs clés ont conduit au changement:
- Évaluations modifiées de la trajectoire et des objectifs de la Chine à mesure qu’elle gagnait en puissance. Déterminer si la Chine pourrait être un «partenaire responsable» ou si elle menaçait intrinsèquement la domination américaine restait contesté [12].
- Évolution de la politique intérieure, en particulier la montée du nationalisme économique et du sentiment anti-chinois lors de l’élection américaine de 2016 [13].
- Changements dans l’équilibre régional des puissances à mesure que la Chine étendait sa portée militaire et durcissait ses politiques, comme en mer de Chine méridionale.
- Frustration que l’engagement n’ait pas produit les réformes politiques et économiques souhaitées en Chine.
- Nouvelles menaces comme l’espionnage cybernétique nécessitant une mise à jour des politiques pour protéger les intérêts américains.
- Différences de leadership entre les présidents et les conseillers, et apprentissage des expériences des prédécesseurs.
En résumé, les perceptions de menace modifiées, les frustrations face à l’engagement, les évolutions négatives de l’équilibre des puissances et les pressions politiques intérieures ont imposé des ajustements tactiques. Mais les hypothèses fondamentales sur le maintien de la primauté et d’un ordre fondé sur des règles ont perduré.
Évaluation de l’efficacité des politiques
Dans quelle mesure les politiques de Bush, Obama et Trump ont-elles atteint les objectifs américains vis-à-vis de la Chine? Les évaluations mettent en évidence à la fois des réussites et des limites:
- Les États-Unis ont maintenu leur prépondérance militaire régionale et renforcé la dissuasion des alliances contre d’éventuelles agressions chinoises.
- La critique des violations des droits de l’homme et des pratiques commerciales déloyales a imposé des coûts de réputation à Pékin.
- Les actes d’accusation et les restrictions technologiques ont accru les coûts et ralenti certains aspects de la modernisation militaire et des politiques industrielles chinoises [14].
- Les patrouilles pour la liberté de navigation ont réaffirmé le droit international contre les revendications maritimes de la Chine.
- Les initiatives de découplage économique comme la guerre commerciale et la réorientation des chaînes d’approvisionnement ont obtenu le soutien national mais ont également eu des coûts élevés [15].
- La plupart des efforts n’ont pas fondamentalement modifié la gouvernance autoritaire, le modèle économique étatique ou l’affirmation externe de la Chine.
- La puissance chinoise a encore augmenté de manière significative, même avec les politiques américaines visant à établir des lignes rouges et à orienter les trajectoires.
- Les politiques de rééquilibrage et de confrontation ont endommagé les liens américains avec des partenaires prônant la prudence comme l’UE [16].
Aucune administration américaine n’a réussi à arrêter définitivement l’essor de la Chine ou à imposer des changements politiques majeurs en externe ou en interne. Mais les États-Unis ont maintenu leur prépondérance régionale et ont imposé des sanctions aux transgressions chinoises.
Trajectoires politiques futures
Les différences se sont réduites entre les partis politiques américains concernant le défi chinois. Mais certaines voies potentielles divergent:
- Biden pourrait recalibrer les tarifs douaniers et contrôles technologiques de Trump pour une position alliée plus coordonnée, ou approfondir le découplage. [17]
- Les États-Unis pourraient reconstruire des cadres d’engagement comme le dialogue stratégique, ou abandonner les forums bilatéraux de haut niveau.
- Une voix croissante au Congrès exhorte à une concurrence plus franche, voire à une rivalité ouverte, au-delà de l’engagement ou de l’endiguement [18].
- Alternativement, des sphères de coopération comme le climat ou la santé mondiale pourraient s’élargir, cloisonnant la concurrence.
- Un engagement élargi avec les pays en développement et des cadres multilatéraux pourrait diluer l’influence chinoise, ou susciter des coalitions d’équilibrage. [19]
La stratégie américaine soutiendra probablement l’engagement et l’endiguement, mais l’équilibre pourrait changer en fonction de la conduite de la Chine, des transitions de leadership américain et de l’opinion publique. Gérer l’intensification d’une rivalité stratégique à long terme souligne la complexité future des politiques.
Conclusion
En conclusion, il existe une continuité fondamentale dans la stratégie d’équilibre compétitif de l’Amérique envers la Chine depuis 2001. Mais des ajustements politiques tactiques ont visé à orienter l’essor de la Chine face à l’évolution des perceptions de menace, des changements de pouvoir et des pressions politiques américaines. Ni l’engagement de haut niveau ni les postures plus conflictuelles n’ont significativement altéré les ambitions de la Chine ou empêché la poursuite de son accroissement de puissance. Alors que la compétition stratégique s’intensifie, les États-Unis sont confrontés à des choix difficiles pour calibrer les futures politiques entre coopération et confrontation. Éviter un conflit ouvert tout en maintenant un leadership aux côtés de l’ascension de la Chine définira ce défi politique essentiel.
Références:
[1] Friedberg, Aaron. “The Future of U.S.-China Relations: Is Conflict Inevitable?” International Security 30:2 (2005).
[2] Kuo, Mercy. “US-China Relations: Terrorist Bedfellows.” Harvard International Review 24:4 (2003).
[3] Yu, Hong. “Sino-U.S. Relations: Conflict Co-operation.” Journal of Contemporary East Asia Studies 5:2 (2016).
[4] Kan, Shirley. “China/U.S. Relations: Issues for the 111th Congress.” Congressional Research Service (2009).
[5] Cha, Victor. “Powerplay Origins of the US Alliance System in Asia.” International Security 34:3 (2010).
[6] Clinton, Hillary. “America’s Pacific Century.” Foreign Policy 189 (2011).
[7] Campbell, Kurt and Ratner, Ely. “The China Reckoning: How Beijing Defied American Expectations.” Foreign Affairs 97:2 (2018).
[8] Friedberg, Aaron. “The Sources of Chinese Conduct: Explaining Beijing’s Assertiveness.” The Washington Quarterly 37:4 (2015).
[9] White House. National Security Strategy of the United States (2017).
[10] Allen, Kenneth et al. “Assessing the Trump Administration’s China Policy.” Brookings Institute (2020).
[11] Russel, Daniel and Zhu, Jonathan. “After the Blowup with Beijing, Now Comes the Hard Part.” Foreign Affairs, 25 août 2022.
[12] Gill, Bates and Huang, Chin-Hao. “Sources and Limits of Chinese ‘Soft Power’.” Survival 51:2 (2009).
[13] Slaughter, Matthew. “How China Went From Server to Superpower in One Crisis.” The New York Times, 17 novembre 2020.
[14] Laskai, Lorand and Segal, Adam. “A New Old Threat: Countering the Return of Chinese Industrial Cyber Espionage.” Council on Foreign Relations (2018).
[15] Bown, Chad and Kolb, Melina. “Trump’s Trade War Timeline: An Up-to-Date Guide.” Peterson Institute for International Economics (2020).
[16] Shapiro, Jeremy. “The West is Getting China Wrong.” Foreign Affairs, 23 juillet 2021.
[17] Zenglein, Max and Holzmann, Anna. “Evolving Made in China 2025: China’s industrial policy in the quest for global tech leadership.” Mercator Institute for China Studies (2019).
[18] Bak, Daehee. “US-China Strategic Competition in South Korea: Seoul’s Delicate Position.” International Journal of Korean Studies 23:1 (2019).
[19] Economy, Elizabeth. “The Rise and Fall (and Rise?) of China.” Horizons: Journal of International Relations and Sustainable Development 16 (2020).
