Washington évite les questions difficiles sur Taïwan et la Chine

Concernant la Chine, les décideurs politiques américains sont parvenus à un quasi-consensus : le pays est une menace plus grande qu’il n’y paraissait il y a dix ans, et il doit donc maintenant être confronté à des politiques de plus en plus compétitives. Le peu de débat qui existe se concentre sur les questions de savoir comment renforcer la crédibilité des États-Unis, quel rôle les alliés américains devraient jouer dans l’équilibrage contre la Chine et s’il est possible d’émousser la coercition économique de Pékin. Mais la question la plus importante a été largement négligée : les États-Unis devraient-ils réduire leurs engagements en Asie de l’Est pour réduire les chances d’entrer en guerre avec la Chine ?

La question de savoir quels engagements tenir et lesquels couper devrait se poser chaque fois qu’il y a de grands changements dans l’équilibre mondial des pouvoirs. Une puissance montante peut être en mesure d’atteindre des objectifs auparavant impossibles à atteindre et d’embrasser de nouveaux objectifs, tandis qu’une puissance en déclin peut constater que ses engagements existants deviennent plus coûteux et plus risqués à maintenir.

C’est le cas de la Chine et des États-Unis aujourd’hui. Pékin a acquis des capacités militaires qui étaient bien au-delà de sa portée il y a quelques décennies. Il a renforcé ses capacités d’« anti-accès/déni de zone » (A2/AD), conçues pour empêcher les forces américaines d’opérer à proximité du territoire chinois. Il a maintenant une perspective raisonnable de l’emporter dans une guerre contre Taïwan et acquiert la capacité de soutenir des forces navales à travers la mer de Chine méridionale. Dans le même temps, ses dirigeants deviennent de plus en plus provocateurs et ont clairement indiqué que l’unification avec Taiwan est un objectif urgent. Les capacités militaires améliorées de la Chine réduisent la capacité de dissuasion des États-Unis, et ses différends maritimes de plus en plus intenses augmentent le risque d’accidents. En conséquence, une perspective terrifiante est de plus en plus probable :

Le débat naissant sur la politique des États-Unis envers la Chine, cependant, ne reconnaît que la moitié de la logique du déclin. Les responsables et les analystes comprennent qu’à mesure que ses capacités augmentent, la Chine défiera de plus en plus les engagements américains et la probabilité d’une guerre augmentera. Mais ils oublient la deuxième partie de l’équation : que pour la puissance en déclin, la meilleure option est peut-être de réduire ses engagements. En Asie de l’Est, cela reviendrait à donner à Pékin une plus grande marge de manœuvre en mer de Chine méridionale, à lâcher Taïwan et à accepter que les États-Unis ne soient plus la puissance dominante qu’ils étaient autrefois dans la région. Ce sont des choix difficiles, mais maintenir le statu quo est aussi un choix, et de plus en plus dangereux.

ENJEUX D’ENGAGEMENT

Pour évaluer les engagements des États-Unis en Asie de l’Est, il faut d’abord y hiérarchiser les intérêts du pays et estimer la capacité de la Chine à les menacer. Toutes choses étant égales par ailleurs, Washington devrait être beaucoup plus réticent à réduire les engagements qui protègent les intérêts vitaux que ceux qui protègent les intérêts secondaires. Heureusement, le seul intérêt vraiment vital – la sécurité de la patrie américaine – n’est pas en danger. Les États-Unis et la Chine sont séparés par un vaste océan, ce qui rend pratiquement impossible une invasion conventionnelle. Et même si la Chine modernise sa force nucléaire, l’arsenal américain est bien plus grand et plus avancé. Washington pourra facilement maintenir ses capacités de dissuasion.

Le suivant dans cette hiérarchie des intérêts américains est la protection des alliés de l’Asie de l’Est, au premier rang desquels le Japon et la Corée du Sud. Pendant des décennies, les États-Unis ont chéri leurs alliances de sécurité avec ces grands pays riches et stratégiquement situés. Les dirigeants américains considèrent toujours ces relations essentielles pour empêcher la Chine de dominer sa région, empêcher la Corée du Sud et le Japon d’obtenir des armes nucléaires et préserver le leadership mondial des États-Unis. Même les universitaires qui préconisent une grande stratégie plus limitée d’« équilibrage offshore » et souhaitent retirer les forces américaines d’Europe et du golfe Persique soutiennent que les alliances américaines en Asie sont nécessaires.

Les perspectives de défense de ces intérêts restent bonnes. La capacité de la Chine à menacer les alliés des États-Unis augmente, mais le Japon, avec l’aide des États-Unis, devrait être en mesure de repousser une attaque chinoise. L’invasion à travers plusieurs centaines de kilomètres d’eau n’a jamais été facile, et c’est encore plus difficile aujourd’hui grâce aux technologies de surveillance avancées et aux armes conventionnelles précises. Bien que la Chine aurait plus de facilité à décréter un blocus conçu pour étrangler et contraindre le Japon, cela aussi échouerait probablement. Le Japon est hors de portée effective des capacités A2/AD de la  Chine et pourrait donc être approvisionné depuis ses ports de l’Est. La Corée du Sud, plus proche de la Chine, est plus vulnérable , mais elle aussi prévaudrait probablement avec l’aide des États-Unis.

Une perspective terrifiante est de plus en plus probable : une guerre majeure entre les deux principales puissances mondiales.

Plus bas dans la hiérarchie des intérêts américains se trouve Taïwan. Depuis la reconnaissance officielle de la Chine en 1979, les États-Unis entretiennent des relations officieuses avec le gouvernement taïwanais. Washington a signalé un engagement quelque peu ambigu à défendre l’île si la Chine lançait une attaque non provoquée et lui a vendu des dizaines de milliards de dollars d’armes. Par rapport à l’engagement des États-Unis envers le Japon et la Corée du Sud, l’obligation envers Taïwan est beaucoup plus risquée. Pékin a à la fois la motivation et, de plus en plus, les moyens de mettre de force Taïwan sous son contrôle. Les dirigeants chinois considèrent l’île comme faisant partie de la Chine, et avec seulement 110 miles séparant Taïwan du continent, elle est plus vulnérable aux forces conventionnelles chinoises.

Taiwan n’est pas un intérêt vital pour les États-Unis – sa taille et sa richesse le placent à un rang inférieur aux grandes puissances – mais c’est une démocratie dynamique de 23 millions de personnes. Contrairement au Japon et à la Corée du Sud, Taïwan est rarement encadré en termes de sécurité américaine. Au lieu de cela, les principales justifications avancées par les responsables américains pour protéger l’île sont idéologiques et humanitaires : les démocraties en général doivent être défendues, et Taïwan en particulier mérite d’être protégée, car il s’agit d’une précieuse réussite qui serait sans aucun doute étouffée s’il tomber sous le contrôle autoritaire de la Chine. À partir des années 1980, Pékin a parlé de « un pays, deux systèmes », l’idée que Taïwan serait intégré au continent mais gouverné par son propre système. Cette notion était toujours un peu ténue. La récente répression de Hong Kong par la Chine l’a rendu totalement irréaliste.

Bien que les justifications idéologiques et humanitaires de la protection de Taïwan soient solides, de nombreux analystes vont plus loin, affirmant que les intérêts de sécurité fondamentaux des États-Unis sont également en jeu. Si Washington mettait fin à son engagement envers Taïwan, disent-ils, la crédibilité des États-Unis dans la région en souffrirait. La Chine se demanderait si les États-Unis prendraient réellement la défense du Japon ou de la Corée du Sud. Entretenant les mêmes doutes, les alliés américains pourraient être tentés de suivre Pékin. Certains analystes font une deuxième affirmation, affirmant qu’en contrôlant Taïwan, la Chine pourrait étendre sa portée militaire en y basant à la fois ses sous-marins d’attaque et ses sous-marins nucléaires. La capacité des forces conventionnelles américaines à atteindre la Chine serait réduite ; La capacité de la Chine à répondre à une attaque nucléaire a augmenté.

Mais il y a de bonnes raisons de douter de ce scénario apocalyptique. Même s’ils mettaient fin à leur engagement envers Taïwan, les États-Unis pourraient préserver leur crédibilité auprès du Japon et de la Corée du Sud. Ces alliés comprendraient sans doute que Taïwan était moins importante qu’eux pour les États-Unis et que les risques de la protéger étaient bien plus élevés. Lâcher prise de Taïwan devrait suggérer peu, voire rien, sur la force de l’engagement de Washington envers Tokyo et Séoul. De plus, les États-Unis pourraient prendre des mesures pour renforcer ces engagements, par exemple en stationnant davantage de troupes dans l’Indo-Pacifique et en intégrant davantage la planification et les opérations militaires avec leurs alliés.

Pour une puissance en baisse, la meilleure option peut être de réduire ses engagements.

Quant à l’effet que le contrôle de la Chine sur Taïwan aurait sur sa capacité à combattre les États-Unis, il y a également peu de raisons de s’inquiéter. Même si les sous-marins nucléaires chinois bénéficiaient d’un nouvel accès à l’océan Pacifique, dont la vaste étendue pourrait augmenter leur capacité de survie, la capacité de représailles des États-Unis ne serait pas diminuée. Sa dissuasion nucléaire resterait très efficace. La menace militaire conventionnelle est plus difficile à évaluer, mais encore une fois, il existe des preuves suggérant que la menace posée par les sous-marins chinois pourrait être plus grande, mais pas de beaucoup. Les forces terrestres et maritimes de la Chine constituent déjà une menace pour les forces américaines à portée de la Chine. De plus, l’US Navy pourrait probablement déployer ses moyens de guerre anti-sous-marine – sous-marins d’attaque, avions de patrouille maritime, et les navires de surveillance océanique—pour réduire considérablement la capacité des sous-marins chinois à quitter Taïwan. Cela dit, même si les capacités conventionnelles chinoises augmentaient grâce au contrôle de Taïwan, cela n’aurait pas autant d’importance ; parce que les États-Unis ne seraient plus déterminés à protéger Taïwan, les chances d’une guerre majeure avec la Chine chuteraient précipitamment.

Au-dessous de Taïwan dans la hiérarchie des intérêts américains en Asie de l’Est se trouve la mer de Chine méridionale. Dans ces eaux, soutiennent de nombreux analystes, Washington a intérêt à empêcher la Chine d’interrompre les flux commerciaux. Les États-Unis ont longtemps juré de préserver la liberté de navigation en mer de Chine méridionale, pris des engagements ambigus pour protéger les revendications maritimes des Philippines et critiqué la Chine pour avoir construit des bases militaires dans les îles Spratly.

Encore une fois, le danger de mettre fin à cet engagement est probablement surestimé. En temps de paix, bien entendu, tous les pays ont intérêt à maintenir ouvertes ces voies maritimes. Mais même au milieu d’une guerre au cours de laquelle la Chine a réussi à fermer la mer de Chine méridionale, les navires qui entraient généralement dans cette mer après avoir traversé le détroit de Malacca pourraient à la place contourner la mer de Chine méridionale, atteignant le Japon et la Corée du Sud via les eaux archipélagiques. d’Indonésie et des Philippines. La Chine, en revanche, serait dans une situation bien plus difficile. Les marchandises en provenance et à destination de ses principaux ports n’ont d’autre choix que de passer par la mer de Chine méridionale. Et même si la Chine réussissait d’une manière ou d’une autre à résoudre ce problème, une grande partie du commerce chinois devrait encore traverser l’océan Indien, qui resterait dominé par la marine américaine.

LE CAS DES CONCESSIONS

Tous les intérêts ne sont pas égaux, et les menaces qui pèsent sur eux ne sont pas équivalentes. Alors pourquoi les États-Unis devraient-ils traiter de la même manière leurs divers intérêts en Asie de l’Est ? Les alliances avec le Japon et la Corée du Sud sont à la fois importantes et à risque relativement faible, donc Washington devrait continuer à les protéger. Mais en ce qui concerne les engagements envers Taïwan et la mer de Chine méridionale, la logique de la politique actuelle est beaucoup moins défendable. Il existe de solides arguments en faveur d’une réduction de ces engagements.

Les concessions sur ces intérêts pourraient prendre diverses formes. Le type le plus attrayant serait un grand marché , dans lequel les États-Unis accepteraient de mettre fin à leur engagement envers Taïwan en échange de l’acceptation par la Chine de résoudre ses différends en mer de Chine méridionale avec les autres demandeurs. Pourtant, le temps d’un tel compromis géopolitique est révolu. La Chine a durci ses positions sur la mer de Chine méridionale et sur le rôle des États-Unis en Asie de l’Est.

Sans le reconnaître, les responsables américains acceptent beaucoup de risques.

Reste une option moins intéressante : le délestage unilatéral des engagements américains. Une forme que ce choix pourrait prendre est l’apaisement – ​​des concessions qui ont été accordées sans attente de réciprocité et conçues pour satisfaire l’intérêt de la Chine pour l’expansion. L’apaisement serait cependant désormais un mauvais pari, étant donné qu’un retrait total des États-Unis d’Asie de l’Est pourrait être nécessaire pour satisfaire Pékin. Un meilleur pari serait le  retranchement. Les États-Unis pourraient mettre fin à leur engagement envers Taïwan et réduire leur opposition aux politiques affirmées de la Chine simplement pour éviter un conflit. Washington rechercherait un avantage clair : réduire les risques de crise ou de guerre pour des intérêts secondaires ou tertiaires. Le succès de la réduction ne dépendrait pas du fait que les objectifs de la Chine soient limités ou que la Chine soit d’accord avec les États-Unis sur l’objet des concessions.

A quoi ressemblerait cette politique dans la pratique ? Les États-Unis rendraient publique leur position révisée, jetant ainsi les bases pour minimiser la pression des élites de la politique étrangère et du public pour intervenir si la Chine attaquait Taïwan. Il continuerait d’indiquer clairement que l’utilisation de la force par la Chine pour conquérir Taiwan violerait les normes internationales, et elle pourrait même continuer à vendre des armes à Taiwan pour rendre la conquête plus difficile. Le retranchement n’implique pas nécessairement des coupes dans la défense. En fait, Washington pourrait augmenter les dépenses pour préserver et même améliorer sa capacité à défendre le Japon et la Corée du Sud. Ces investissements enverraient un signal clair à la Chine et aux alliés des États-Unis : les États-Unis sont déterminés à protéger les engagements qu’ils n’ont pas coupés.

CHOIX DIFFICILE

Dans le cadre de la stratégie actuelle de préservation de tous les engagements américains en Asie de l’Est, le risque d’une guerre majeure avec la Chine est faible (bien qu’en croissance). Mais des événements improbables aux conséquences massives méritent d’être pris au sérieux. Les coûts d’une guerre américano-chinoise seraient énormes, voire catastrophiques si elle devenait nucléaire. Et pourtant, les décideurs politiques ont montré peu d’intérêt à réduire les engagements qui rendent une telle guerre imaginable.

Le retranchement n’obtient peut-être pas l’audience qu’il mérite car il se heurte à l’auto-perception des États-Unis en tant que superpuissance mondiale. Pour ceux qui voient les États-Unis comme le vainqueur de la guerre froide, le créateur et le leader de l’ordre international libéral et le protecteur d’une grande partie de ce qui mérite d’être protégé, le retranchement est tout simplement trop choquant. C’est un réflexe dangereux. Cet attachement à une certaine identité pourrait constituer un frein à la révision de la politique, conduisant les États-Unis à insister sur le maintien du statu quo lorsque leurs intérêts matériels vont dans le sens inverse. Bien que l’ascension de la Chine ne doive pas amener les États-Unis à changer leurs valeurs, y compris le respect des démocraties, elle devrait les inciter à mettre à jour leur image d’elle-même et à accepter une certaine perte de statut.

La plupart des observateurs semblent croire que les États-Unis mènent une politique prudente : après tout, ils ne font que maintenir leurs engagements existants. Pourtant, un pouvoir en déclin déterminé à préserver le statu quo peut en fait s’engager dans des comportements très risqués. C’est ce que font les États-Unis aujourd’hui. Sans le reconnaître, les responsables américains acceptent beaucoup de risques, s’accrochant à de vieux engagements alors que l’équilibre des pouvoirs en Asie de l’Est change. Le fardeau du maintien de la politique actuelle devrait incomber à ses partisans, qui devraient reconnaître les risques et expliquer pourquoi ils sont justifiés. Sans ce débat, les États-Unis continueront, presque en pilote automatique, à préserver leurs engagements dans la région, même si ce qui s’impose probablement est un changement de cap attendu depuis longtemps.