Le changement climatique entraîne des risques de plus en plus graves et fréquents, tels que les vagues de chaleur, les incendies de forêt, les sécheresses et les inondations. Dans le même temps, ces risques font grimper les dépenses dans des domaines tels que les secours en cas de catastrophe, les soins de santé et les programmes d’assurance. Il est également probable que le changement climatique réduira les revenus nets en affectant la productivité, les heures de travail et la main-d’œuvre globale. Lorsque ces facteurs sont combinés, ils entraînent une perte importante pour le budget fédéral américain.
Cependant, ces pertes ne sont actuellement pas suffisamment représentées dans la méthodologie utilisée pour déterminer les coûts et les avantages de la politique climatique. Dans ce contexte, un rapport intitulé « Les effets du changement climatique sur le budget et leur impact potentiel sur la législation », publié par la RAND Corporation en 2023, met en évidence les principales façons dont le changement climatique affecte le budget fédéral américain et comment ces effets peuvent être atténués grâce à une meilleure modélisation et à l’élaboration de lois.
Portée du défi :
Alors que les risques associés au changement climatique ont été théorisés et prédits pendant des décennies, nous assistons de plus en plus à des conséquences dans le monde réel. Les vagues de chaleur, les sécheresses et les inondations sans précédent qui touchent des dizaines de millions d’Américains chaque année coûtent des milliards de dollars au gouvernement fédéral. De plus, le gouvernement fédéral dépense des milliards de dollars chaque année dans les efforts de protection, de prévention et d’atténuation liés aux risques climatiques. De même, les efforts de décarbonisation de secteurs tels que l’énergie, les transports, la construction et l’agriculture nécessiteront des dépenses fédérales importantes, s’élevant à des milliards de dollars.
Cependant, à l’heure actuelle, l’analyse budgétaire n’évalue que les coûts assumés par le budget fédéral en fonction des politiques mises en œuvre, en se concentrant sur la façon dont les politiques affectent les dépenses et les revenus discrétionnaires et obligatoires sans intégrer les avantages non financiers potentiels, tels que la réduction de la mortalité due à un air plus pur. Bien que la plupart des organismes fédéraux effectuent des analyses coûts-avantages des politiques proposées, l’hypothèse de base de l’analyse budgétaire est que les législateurs identifieront les avantages potentiels des politiques, tandis que les coûts sont quantifiés et rapportés comme des résultats.
Cette méthodologie fournit une image incomplète des impacts des politiques et peut être biaisée contre des phénomènes qui opèrent en dehors de l’horizon budgétaire traditionnel de 10 ou 30 ans, tels que le changement climatique. Des organismes tels que le Congressional Budget Office (CBO) et l’Office of Management and Budget (OMB) ont fait preuve d’un fort engagement à comprendre les impacts du changement climatique dans leurs estimations budgétaires. Cependant, les deux agences sont limitées par le temps, les ressources et les mandats fournis par le Congrès.
Le dilemme de l’incompréhension :
Les relations entre l’économie, les changements climatiques et les politiques fédérales d’atténuation et d’adaptation sont extrêmement complexes et ne sont que partiellement comprises. De plus, les experts et les parties prenantes peuvent ne pas connaître ou ne pas s’entendre sur de nombreux modèles conceptuels qui décrivent le système d’intérêt (comme le climat) ou sur la façon d’estimer et d’évaluer d’autres résultats, comme la comparaison des coûts de l’atténuation aux dommages évités pour les générations futures. Étant donné que les conséquences du changement climatique et les réponses à celui-ci se dérouleront sur des décennies, voire des millénaires, les hypothèses sur la façon d’évaluer les coûts futurs peuvent modifier les résultats de l’analyse. Pour cette raison, les méthodes couramment utilisées, telles que les analyses coûts-avantages, sont insuffisantes pour lutter contre le changement climatique.
Compte tenu de la complexité, de l’incertitude et de l’importance croissante des relations entre les changements climatiques et l’économie, il est essentiel que les décideurs aient accès à des outils d’analyse des politiques solides. Dans ce rapport, les chercheurs décrivent les principales considérations pour l’élaboration d’un modèle approprié, notamment : (1) l’incarnation des principales interrelations entre le changement climatique, l’économie et la politique, (2) l’exploration de l’éventail des voies potentielles pour les principaux risques climatiques, et (3) la mise à l’essai de différentes hypothèses concernant les croyances concernant les paramètres politiques clés, tels que les réponses d’autres pays ou les progrès technologiques en matière d’efficacité. Ces considérations fournissent ensuite une feuille de route pour l’élaboration d’un modèle capable de représenter de manière appropriée les coûts et les avantages des politiques de changement climatique, et décrivent les méthodes appropriées pour utiliser le modèle afin d’orienter les analyses budgétaires par le biais d’une notation dynamique.
Le changement climatique et le budget :
Étant donné que le Congressional Budget Office (CBO) et l’Office of Management and Budget (OMB) sont deux agences fédérales clés chargées d’étudier et de modéliser la politique fiscale, il est important de comprendre leurs travaux actuels sur les interactions entre le changement climatique et le budget. Cependant, il est également essentiel de reconnaître que les deux organismes ont des limites dans leurs mandats, qui limitent la portée de leurs analyses. Au cours des dernières années, le CBO a ajouté les effets du changement climatique à ses prévisions budgétaires à long terme en réduisant la productivité globale du travail. Il s’agit d’un processus en cinq étapes.
Tout d’abord, le CBO utilise diverses estimations économiques standard de l’impact économique des changements de température et de précipitations, ainsi que différentes projections climatiques, pour produire une série d’estimations de l’impact économique pour l’année 2050. Deuxièmement, le CBO combine ces estimations avec une seule projection climatique et une moyenne pondérée des impacts économiques du changement climatique. Troisièmement, le CBO estime les dommages causés par l’augmentation de la fréquence et de la gravité des ouragans sur la base de ses estimations précédentes. Quatrièmement, les impacts des dommages causés par les ouragans et les variables climatiques hydrologiques sont combinés.
Dans la cinquième et dernière étape, le CBO s’assure que les impacts du changement climatique ne sont pas comptés en double en ajustant les estimations des dommages en fonction des effets climatiques déjà inclus dans le niveau de référence. De plus, le CBO a modifié sa base de référence à long terme pour inclure les dommages liés au changement climatique et a évalué l’impact des incendies de forêt sur le budget et les réductions de déficit estimées d’une taxe sur le carbone de 25 $ la tonne sur les émissions de gaz à effet de serre.
Récemment, la CAMO a également officiellement commencé à examiner l’impact des changements climatiques sur le budget fédéral. En avril 2022, l’OMB a publié un livre blanc qui quantifie les dommages causés par le changement climatique sur l’assurance-récolte, la suppression des incendies de forêt, la santé et les catastrophes côtières. L’OMB a également inclus un scénario de risque climatique basé sur le scénario du 95e centile élaboré par le Réseau pour l’écologisation du système financier (NGFS), qui prévoit une perte de 4,5 % du PIB au cours des 25 prochaines années.
En avril 2022, l’OMB, en collaboration avec le Council of Economic Advisers, a publié un livre blanc sur la nécessité pour le gouvernement fédéral d’analyser les effets macroéconomiques du changement climatique. Le document donne un aperçu des travaux antérieurs qui intègrent les risques physiques du changement climatique sur l’économie ainsi que les risques associés à la transition vers une économie plus verte, et répertorie les ensembles de données et les modèles disponibles à utiliser dans les analyses climatiques et macroéconomiques. Les deux agences sont chargées de fournir au gouvernement fédéral les capacités nécessaires pour effectuer des simulations climatiques et macroéconomiques en vertu du décret 14030 (2021). Pour aider le Council of Economic Advisers et l’OMB dans leurs analyses, l’Académie nationale des sciences a créé un groupe de travail technique interagences (ITWG) sur le climat et la macroéconomie.
Le CBO et l’OMB ont tous deux fait preuve d’un engagement ferme à comprendre les impacts du changement climatique sur leurs projections budgétaires. Cependant, les deux agences sont limitées par les mandats définis respectivement par le Congrès et le pouvoir exécutif et doivent répondre à leurs besoins dans le temps et les ressources disponibles. Par exemple, le CBO est chargé d’évaluer chaque texte de loi qui passe par les comités du Congrès, ce qui signifie qu’il doit remplir des centaines d’estimations chaque année.
Malgré le processus en cinq étapes d’estimation des effets des changements climatiques sur le budget fédéral, le CBO note qu’il n’est pas fondé sur les économies futures des investissements dans l’adaptation et l’atténuation des changements climatiques (c.-à-d. que les organismes communautaires ne disposent pas des intrants et de l’information nécessaires pour mener à bien cette tâche). Cela signifie que de nombreux projets de loi ne tiennent pas compte des dommages qui pourraient être évités grâce aux politiques climatiques. Au lieu de cela, seuls les coûts monétaires directs sont inclus.
Dans le cadre de ses efforts continus pour évaluer les méthodes d’intégration des risques climatiques dans la planification budgétaire macroéconomique, l’OMB a recommandé d’utiliser des modèles présentant les caractéristiques suivantes : production de variables macroéconomiques pertinentes, représentation des politiques climatiques américaines, inclusion d’informations supplémentaires sur les dommages climatiques, fonctionnement au niveau infranational, représentation des frictions entre le capital et le travail, et ouverture à l’examen par les pairs.
Principales constatations :
Le rapport fait état de plusieurs constatations clés, notamment que les changements climatiques auront un impact important sur les dépenses et les revenus fédéraux. Par exemple, l’augmentation des températures extrêmes entraînera des taux plus élevés de maladies et de décès. Cela affectera les heures de travail, la productivité et la main-d’œuvre dans son ensemble, augmentant les dépenses de santé tout en réduisant les revenus, ce qui entraînera des pertes nettes globales plus importantes.
Les politiques d’atténuation du changement climatique présenteront à la fois des opportunités et des risques pour divers secteurs. Par exemple, une politique de soutien aux énergies renouvelables pourrait créer de nouveaux emplois dans le secteur des énergies renouvelables, mais entraîner des pertes d’emplois dans l’industrie des combustibles fossiles. Selon le moment et l’intensité de sa mise en œuvre, une telle politique pourrait entraîner des pertes d’actifs et des pertes économiques globales. Les impacts environnementaux et économiques des politiques d’atténuation du changement climatique dépendront également fortement de caractéristiques qui varient d’une population à l’autre, telles que le revenu et le risque, ainsi que de facteurs technologiques.
Les effets environnementaux et économiques du changement climatique diffèrent de nombreux autres systèmes économiques et physiques, car les événements extrêmes sont plus probables et de plus grande ampleur que les autres événements naturels. Les impacts économiques du changement climatique sont généralement modélisés à l’aide de modèles d’équilibre, mais ces modèles ne sont pas bien adaptés pour représenter ces caractéristiques. L’utilisation d’une distribution à queue épaisse pour les impacts peut ne pas représenter adéquatement les risques et les opportunités liés aux politiques climatiques.
Source: Flannery Dolan, Carter C. Price, Robert J. Lempert, Karishma V. Patel, Tobias Sytsma, Hye Min Park, Felipe De Leon, Craig A. Bond, Michelle E. Miro, and Andrew Lauland, “The Budgetary Effects of Climate Change and Their Potential Influence on Legislation… Recommendations for a Model of the Federal Budget”, RAND Corporation, 2023.
