Les États-Unis se sont traditionnellement appuyés sur des mesures gouvernementales qui soutiennent directement l’expansion de certains secteurs économiques au détriment d’autres jugés indésirables en raison de leur proximité avec les politiques socialistes. Cependant, face à la pandémie de COVID-19, aux perturbations de la chaîne d’approvisionnement mondiale, au changement climatique et à la montée en puissance de la Chine, l’administration de l’actuel président américain Joe Biden a adopté des politiques de soutien en offrant des incitations substantielles à l’investissement dans des secteurs stratégiquement importants de l’économie.
Alors que certains ont supposé que la politique économique américaine reflète désormais les politiques dominées par l’État chinois, auxquelles Washington s’est opposé pendant des années, la représentante américaine au Commerce, Katherine Tai, affirme que les politiques de soutien américaines sont « le produit d’un système démocratique régi par l’État de droit » et sont « conçues pour fonctionner dans le cadre d’un système de marché afin d’influencer le comportement des entreprises ». Cela a suscité la controverse, les critiques affirmant que de telles politiques favorisent la concurrence déloyale et violent les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), tandis que d’autres les considèrent comme nécessaires à la suite de crises et pour renforcer la résilience d’une nation face à des menaces telles que le changement climatique et assurer la stabilité des services vitaux.
Dans ce contexte, un rapport publié en septembre 2023 par deux experts en économie et en politique commerciale du Council on Foreign Relations, Jennifer A. Hillman et Inu Manak, examine dans quelle mesure les règles peuvent empêcher ou permettre l’utilisation généralisée des politiques de soutien industriel par les pays cherchant à obtenir des avantages dans le commerce international. Le rapport aborde également des préoccupations telles que l’étouffement de l’innovation, l’augmentation de la concentration des entreprises, le gaspillage de l’argent des contribuables ou la violation des règles fondamentales de l’OMC. Par exemple, les entreprises d’État en Chine ont largement échappé aux restrictions, et les sanctions en cas de violation ont été trop faibles pour servir de véritable moyen de dissuasion.
Politiques de support :
La politique industrielle fait référence aux efforts déployés par le gouvernement pour promouvoir des industries spécifiques, que les décideurs politiques identifient en fonction de certains objectifs liés à la sécurité nationale, à la compétitivité économique ou à la promotion des industries émergentes. Ces efforts prennent diverses formes, telles que des subventions, des tarifs, des réglementations, des incitations fiscales, des règles sur les marchés publics et des préférences en matière de crédit.
Depuis la signature de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) en 1947, dans le cadre des cycles de négociations subséquents du GATT et de la création de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), il y a eu un vaste débat entre les pays développés et les pays en développement sur des questions telles que les droits de douane, le règlement des différends, les services, les droits de propriété intellectuelle, l’agriculture, l’environnement, les politiques de soutien, etc. Au cours des négociations du Tokyo Round (1973-1979), le Code des subventions a été adopté, qui comprenait des dispositions faisant des subventions à l’exportation une violation des règles. Il a également introduit une exigence selon laquelle les pays qui appliquent des droits compensateurs doivent d’abord démontrer que leur industrie nationale a été lésée par des importations subventionnées.
Cependant, tous les membres du GATT n’ont pas signé le Code des subventions. Au cours du Cycle d’Uruguay (1986-1993), des dispositions de droit commercial sur les subventions ont été convenues, notamment la création de l’OMC et de l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (SCM). Cet accord définissait les subventions et décrivait les exigences en matière de notification et les processus de supervision des activités de soutien. En vertu des règles de l’OMC, une entreprise ne peut être considérée comme recevant une « subvention » à moins que l’aide ne provienne du gouvernement. L’article 1er de l’Accord SMC incluait également « tout organisme public » en plus des pouvoirs publics dans sa définition des politiques de subventions. Selon l’accord, les contributions financières comprennent les transferts directs de fonds tels que les prêts, les recettes publiques perdues telles que les exonérations fiscales, la fourniture de biens ou de services publics, l’achat de biens et d’autres contributions qui procurent un « avantage » au bénéficiaire.
Les défis posés par les politiques de soutien au système commercial international ne sont pas nouveaux. Un rapport de 2006 sur la relation entre les subventions, le commerce et l’OMC a noté qu’en 2003, 21 pays développés ont dépensé 250 milliards de dollars en subventions sur un total mondial de 350 milliards de dollars. À l’échelle mondiale, les États-Unis, la Chine et l’Union européenne sont responsables de plus de la moitié de toutes les mesures de subvention, ce qui soulève des inquiétudes quant à l’équité mondiale, en particulier en termes d’accès à la technologie.
La vision de Washington :
Depuis leur création, les États-Unis se sont fortement appuyés sur le transfert de technologie de la Grande-Bretagne pour moderniser leurs industries. Cette confiance a conduit Alexander Hamilton, l’un des pères fondateurs, à écrire son « Rapport sur les manufactures » de 1791, dans lequel il appelait à soutenir les industries émergentes qui fournissent les « éléments essentiels de l’approvisionnement national », y compris « les moyens de subsistance, le logement, l’habillement et la défense ». Hamilton préconisait une utilisation limitée des « subventions » et des « subventions » comme formes d’« encouragement direct et positif ». Il proposait de ne soutenir qu’un petit nombre de nouvelles industries telles que le charbon, la laine brute, la toile à voile, le coton et le verre.
En réponse à l’augmentation des politiques de subventions dans les années 1960 et 1970, les États-Unis ont soutenu les règles internationales. Par exemple, au cours de la négociation de l’Accord SMC, les États-Unis ont réussi à faire adopter des dispositions acceptables pour réglementer les subventions ou les droits compensateurs sur la base des lois et pratiques américaines.
À l’heure actuelle, il existe un consensus bipartite notable aux États-Unis (entre les partis démocrate et républicain) selon lequel les institutions existantes sont insuffisantes pour faire face aux crises mondiales telles que les pandémies, le changement climatique et la montée en puissance de la Chine. L’administration précédente sous la présidence de Donald Trump a adopté une politique « America First », qui comprenait des mesures telles que la priorité accordée à la production nationale de vaccins COVID-19 ou l’imposition de droits de douane sur des milliards de dollars d’importations chinoises. Sous l’administration Biden, ces droits de douane ont été largement maintenus et étendus, dans le but d’aider les États-Unis à rivaliser à l’échelle mondiale contre la puissance montante de la Chine. Les efforts actuels se concentrent sur la lutte contre la Chine et le changement climatique.
La situation de la Chine :
Depuis son adhésion à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en 2001, Pékin s’est engagé à ce que « toutes les entreprises appartenant à l’État et investies par l’État effectuent des achats et des ventes uniquement sur la base de considérations commerciales ». Pendant plusieurs années après l’accession de la Chine à l’OMC, l’économie chinoise a commencé à évoluer vers une économie de marché. Cependant, à partir du milieu des années 2000, la Chine a entamé un virage complet vers une économie dominée par l’État et dirigée par le Parti communiste.
Le rapport du Council on Foreign Relations constate que l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (SCM) n’indique pas clairement si les subventions accordées en Chine relèvent des catégories interdites ou autorisées. Cela est particulièrement difficile compte tenu de la nécessité de déclarations gouvernementales claires et officielles et de la documentation des actions, ce qui est difficile dans une économie comme celle de la Chine. Même l’ajout dans la loi sur les subventions d’une obligation pour les membres de l’OMC de fournir des notifications annuelles de toutes les subventions spécifiques qu’ils ont accordées ou maintenues n’a pas été respecté par de nombreux pays.
Changement climatique:
Parallèlement à la nécessité de passer à une énergie propre, de nombreux pays ont eu recours à des politiques de subventions pour stimuler et développer le développement des technologies vertes. Cependant, une contradiction est apparue entre la nécessité de réduire les subventions aux industries qui entravent l’atténuation du changement climatique, comme les combustibles fossiles, et l’encouragement des industries qui contribuent à la diffusion des technologies d’énergie renouvelable ou à l’élimination du carbone. Les règles de l’OMC ne permettent pas d’établir une distinction entre les types de subventions.
L’administration américaine actuelle a promulgué une loi visant à freiner l’inflation en réduisant les prix des médicaments, en investissant dans la production d’énergie nationale et en stimulant l’énergie propre grâce à des dépenses de 370 milliards de dollars et à des incitatifs fiscaux pour lutter contre le changement climatique et investir dans des sources d’énergie à faibles émissions. Bien que certains alliés des États-Unis aient accueilli favorablement ces mesures climatiques, ils se sont sentis mis à l’écart par des dispositions discriminatoires à l’égard des importations et les empêchant de soutenir pleinement la transition verte aux États-Unis. Par exemple, les Américains qui choisissent d’acheter des véhicules électriques assemblés au Japon, en Corée du Sud ou en Europe ne seront pas admissibles au crédit d’impôt.
Poursuite des réformes :
Le rapport présente plusieurs recommandations, notamment que les États-Unis devraient poursuivre les réformes du système actuel, comme la réécriture des règles de subvention pour mieux refléter les réalités politiques et économiques actuelles, l’amélioration de la transparence et l’application de sanctions en cas de non-conformité. Les pays devraient être encouragés à divulguer leurs politiques de subventions en utilisant l’incitation de la « sphère de sécurité » pour les subventions correctement notifiées, et des sanctions devraient être appliquées à ceux qui ne fournissent pas de notifications en temps opportun.
En outre, il est essentiel d’établir des lignes directrices claires sur ce qui doit être notifié en tant que subvention, et les sanctions devraient être renforcées en cas de non-respect des règles internationales en matière de subventions. Le rapport suggère également de tirer parti de l’approche de l’Union européenne pour lutter contre les violations des règles de subventionnement. Un comité de l’OMC a estimé que les subventions devraient être intégralement remboursées.
En conclusion, le rapport note que les détracteurs du système de subventions internationales sont divisés en deux camps : l’un considère que les règles actuelles sont inflexibles, limitant les actions gouvernementales pour résoudre les problèmes politiques urgents, tandis que l’autre estime que les règles ne sont pas assez strictes pour prévenir les guerres de subventions ou les conflits commerciaux. Le rapport suppose que les deux points de vue sont valables et cherche donc un terrain d’entente, d’autant plus que les grandes économies adoptent de plus en plus de politiques industrielles pour répondre à des préoccupations mondiales telles que le changement climatique, les pandémies, la compétitivité locale et la résilience de la chaîne d’approvisionnement.
Le rapport se concentre sur trois objectifs : faire la distinction entre les bonnes et les mauvaises subventions, encourager les pays à divulguer leurs subventions et améliorer l’application de la loi grâce à des incitations à la conformité et à des sanctions en cas de non-conformité. Le message est que, plutôt que d’éviter l’OMC, ses règles et ses outils peuvent être mieux utilisés pour atteindre les résultats souhaités. En outre, les États-Unis devraient diriger les efforts visant à remodeler les règles mondiales afin de mieux servir leurs intérêts et les réalités changeantes du système commercial international, en répondant à leur double préoccupation concernant la concurrence avec la Chine et la lutte contre le changement climatique.
Source: Jennifer A. Hillman and Inu Manak. Rethinking International Rules on Subsidies. Council on Foreign Relations Press. 2023.
