Les fonctions des organisations internationales

La base des organisations internationales

J’ai soutenu dans un article précédent de ce site Web que l’échelle de la civilisation moderne a fait de l’État nation et souverain un expédient institutionnel dont le manque de sagesse politique et le danger moral sont tous deux manifestes et par conséquent nous avons été poussés à reconnaître l’interdépendance économique des États. Nous en sommes venu à la conclusion qu’en dehors des préoccupations purement intérieures, le règlement en termes de règles communes est la seule méthode susceptible de rendre possibles des arrangements internationaux satisfaisants et les fonctions des organisations internationales.

Nous avons compris aussi que la politique inclut l’économie, et que les conséquences d’un marché mondial sont le règlement en commun de ces questions d’intérêt commun qui découlent du fait d’un marché mondial.  c’est-à-dire que des matières comme l’approvisionnement en matières premières, ou les tarifs, ou l’émigration, affectent le monde dans son ensemble, aucun État ne peut se faire une loi en édictant les règles qui s’y rapportent. Un contrôle international d’un certain type et d’un certain degré est postulé chaque fois qu’une fonction étatique donnée empiète directement sur la vie commune des États.

C’est bien sûr, cette perception qui a conduit à l’inclusion, dans la paix de Versailles, du Pacte de la Société des Nations. Je n’ai pas à traiter ici des graves défauts de cet instrument dans sa forme originelle. Je n’ai pas besoin d’argumenter car la conviction sur le point est générale que l’efficacité de la Ligue dépend très largement de son degré d’inclusivité que, par conséquent, l’absence d’États comme la Russie et l’Amérique est fatale à la bonne réalisation de ses objectifs. Je n’ai pas non plus besoin de m’attarder sur la question purement technique de savoir si la Ligue est juridiquement un super-État ou simplement une association de nations souveraines.

Je crois moi-même qu’il s’agit essentiellement du premier et que ce caractère deviendra de plus en plus évident à mesure que son fonctionnement deviendra plus adéquat. Car elle a, en effet, le pouvoir d’engager ses membres et il existe déjà des domaines d’activité dans sa sphère de compétence où se soustraire aux obligations qu’elle crée est, sinon théoriquement impossible, du moins suffisamment difficile pour être impossible en pratique. Mais l’idée que la souveraineté des États dans les affaires internationales est, en vérité, obsolète, trouble encore une génération enflammée par la fièvre des préjugés nationaux et il est à la fois plus sage et plus fécond d’aborder les problèmes d’organisation internationale sous un angle différent.

Cet angle est la discussion des fonctions qu’elle doit remplir et des organes nécessaires à l’exercice de ces fonctions. Par l’analyse de leur nature, nous saisissons bien mieux le caractère de ce qui réconcilie le nationalisme avec la civilisation que si nous nous livrions à la dissection d’idées purement abstraites. D’une manière générale, les questions d’intérêt commun dans la civilisation moderne peuvent être divisées en trois catégories générales. Il y a des problèmes politiques, il y a des problèmes économiques, il y a des problèmes sociaux.

Je ne suggère bien entendu ni que ces catégories soient exhaustives, ni qu’elles ne se fondent pas assez souvent les unes dans les autres. Mais, en règle générale, la grande majorité des questions que nous avons à résoudre relèvent assez raisonnablement de l’une ou l’autre d’entre elles. J’essaierai d’énumérer les principaux sujets qui relèvent de chacun et de dire quelque chose sur leur importance en tant que sujets d’intérêt commun. Une observation générale peut cependant être faite. Il y a beaucoup de problèmes dont l’incidence concerne principalement deux ou trois Etats, dans lesquels l’intérêt international général est à la fois petit et lointain dont un bon exemple est le travail de la Commission internationale qui contrôle le trafic du Danube.

La solution de tels problèmes peut toujours être confiée aux parties principalement concernées à deux conditions : elle doit être atteinte d’une manière publique et sa substance et l’administration de cette substance doivent être approuvées par et ouvertes à l’inspection de la communauté internationale générale. autorité. La Société des Nations, c’est-à-dire, n’est pas susceptible de devenir un Etat au sens normal du terme. Il s’occupera moins de l’administration directe que de proposer ou d’accepter des solutions qui seront administrées par d’autres. Elle sera donc une source de principe plutôt qu’un agent d’action bien qu’elle doive, comme je le montrerai plus loin, être considérée comme la force de réserve ultime dans la société d’où, en dernier ressort, l’action définie naît.

Les fonctions des organisations internationales dans l’enjeu politique

Je prends d’abord les fonctions politiques de la Société des Nations   et nous pouvons d’abord discuter de celles parmi ses fonctions politiques dont la portée internationale est incontestable. C’est clair

(I) que tous les traités doivent être enregistrés auprès de la Société des Nations, quelles que soient leur étendue et leur nature.

Cela est nécessaire, non seulement en raison de leur effet possible sur d’autres États, qui, par le fait de l’enregistrement, peuvent soulever la question de leur substance devant la Société des Nations, mais aussi parce que le secret des arrangements internationaux est fatal à l’atmosphère de paix. . Il y a, en outre, certains types de traités qui sont, un prion odieux, qui doivent donc être rendus invalides par l’action de la Société des Nations. Les traités, par exemple, dans lesquels un État s’engage à une action militaire conjointe avec un autre, comme la France s’est pratiquement engagée à une action militaire conjointe avec la Russie avant 1914, sont indéfendables.

Je ne prétends pas, bien entendu, que rendre l’enregistrement obligatoire garantira que les arrangements secrets sont évités. Mais si seuls les traités enregistrés publiquement et internationalement approuvés sont sanctionnés par la Société des Nations, la révélation d’arrangements que leurs auteurs ont tenté de dissimuler est susceptible de rendre ces arrangements moins efficaces qu’ils ne le seraient autrement. Si les termes précis de l’entente anglo-française de 1904 avaient été révélés au moment de leur conclusion, il aurait été beaucoup plus difficile d’assurer l’atmosphère de guerre en 1914. Le secret engendre la suspicion, et la suspicion est la nourrice de la peur. Le résultat d’une publicité convaincante est de rejeter la charge d’une grave offense sur un pouvoir qui, même dans l’atmosphère insistante, n’aime pas braver l’opinion hostile du monde. Et une telle publicité rend possible la disposition nécessaire qu’aucun traité ne doit être considéré comme valable avant trois mois à compter de sa publication par la Société des Nations. Car nous avons alors une période pendant laquelle les États touchés par les nouveaux arrangements peuvent protester contre eux s’ils sont défavorablement attribués. C’est, je pense, une question légitime pour l’appel au Conseil de la Société des Nations.

(2) Limites.

L’autorité de la Ligue doit toujours être invoquée pour fixer les limites. Lorsque les Etats intéressés sont d’accord sur la ligne à tracer, la Société des Nations ne peut être qu’une source d’approbation. Lorsque le problème, comme pour la Pologne et l’Allemagne, est discutable, l’autorité de la Société des Nations est la seule source d’une solution raisonnablement impartiale. Ce n’est d’ailleurs que par la Société des Nations que peut s’élaborer convenablement ce système de zones neutres par lequel on peut espérer éviter les difficultés qui découlent des considérations de stratégie. Prenez, par exemple, un territoire résolument allemand comme la Rhénanie.

Il est incontestablement une source de danger pour la sécurité française par les opportunités d’invasion qu’il offre. S’il pouvait être neutralisé au sens militaire, ni les intérêts politiques ni les intérêts économiques de l’Allemagne n’en souffriraient. Mais une telle démilitarisation ne peut être effectuée que par l’intermédiaire d’une autorité impartiale. Et, en règle générale, la fabrication des frontières, comme dans les Balkans, implique la mise en balance de considérations sociales et nationales qui sont interprétées différemment selon l’État qui en fait l’interprétation.

La Société des Nations est la meilleure assurance que nous ayons que les changements effectués seront raisonnables. L’assurance, en effet, n’est pas complète, car le plébiscite de Silésie a été violemment violé par la solution de la Ligue elle-même. En général, il est probable que la Ligue doit se donner une ordonnance d’abnégation selon laquelle toutes les frontières qui cherchent à régler les problèmes d’affinité raciale doivent passer par la règle de la majorité et le vote proprement dit doit être effectué avec des garanties de secret aussi complètes que ceux d’une élection générale anglaise.

(3) Désarmement.

Idéalement, la solution de la question du désarmement est une situation où aucun Etat ne possède plus de forces armées qu’il n’en faut en pratique pour les problèmes de police intérieure, cette solution est utopique à l’heure actuelle. Mais notre expérience de la concurrence nationale dans l’échelle des armements nous a déjà appris des leçons évidentes. Elle a montré que la préparation contre la guerre n’est pas une sauvegarde contre la guerre qu’au contraire la préparation est le prélude inévitable à la guerre. L’histoire de la rivalité navale anglo-allemande est à cet égard définitive. Et il est clair qu’à moins qu’il n’existe une méthode de défense convenue et proportionnée sous les auspices de la Ligue, dont le respect est une condition du maintien de l’adhésion, il n’y a pas de protection appropriée contre l’atmosphère de suspicion qui découle du pouvoir incontrôlé bras.

Quels principes de contrôle peut-on dire alors émerger de notre expérience récente ? Ils sont, je suggère au nombre de cinq.

(I) Aucun État ne devrait être autorisé à maintenir une armée de conscrits. L’entraînement de la population adulte aux armes équivaut à une invitation à l’État puissant à utiliser ses forces pour étendre son influence. Il est clair que le rapport entre les effectifs des citoyens français et allemands a été, dans l’atmosphère de la conscription, l’une des causes contributives de la guerre de 1914. Le maintien d’une armée purement professionnelle a pour effet de démilitariser les habitudes de la population en général. Il s’ensuit bien sûr que des troupes non payées comme l’armée territoriale britannique devraient également être interdites.

(2) La fabrication d’armements, qu’ils soient de nature navale ou militaire, devrait être réservée aux gouvernements. Quiconque connaît intimement l’histoire de l’« anneau » d’armement avant 1914, j’aurai réalisé les résultats désastreux de permettre aux entreprises privées de vivre des habitudes belliqueuses qu’elles peuvent induire dans les gouvernements et il est clair, même après la guerre, que le nouveau Les États créés par la paix de Versailles sont entraînés par les vices inhérents au système dans une atmosphère de parenté. La fabrication de munitions en Autriche était interdite par le traité de Trianon, mais il ne fait aucun doute que des armements y ont été fabriqués à l’usage des États successeurs désormais indépendants.

(3)Il faut en outre interdire la fabrication de certains types d’armement, dont une illustration évidente est le gaz toxique. Il y a sans doute une ironie presque aussi sauvage que celle de Swift dans la notion de guerre civilisatrice. Mais personne qui a vu les effets, disons, des gaz toxiques, ou du bombardement des villes non fortifiées, surtout par les airs, ne peut douter qu’ils libèrent des barbares fatals aux décences élémentaires de la nature humaine. Et plus les progrès de la science sont grands, plus les conséquences d’un tel usage sont désastreuses. L’affaire est devenue suffisamment sérieuse pour affecter tout l’avenir de la race humaine car si cette inventivité n’est pas maîtrisée, et le chimiste, par exemple, dispose d’un délai de trente ans pour parfaire ses découvertes,

(4) Il doit y avoir des barèmes d’armement convenus entre les États sur la base en partie de la population et, en partie, du volume et de la zone de commerce à défendre. Un tel rationnement de l’armement autorisé ne diminue pas, bien entendu, sérieusement la possibilité d’une guerre, au mieux, il diminue simplement le coût de la guerre en temps de paix. Mais elle a la très grande valeur de rendre publique l’échelle de la défense et le résultat de cette publicité est d’abaisser les soupçons dangereux d’où et sur lesquels naît l’atmosphère de guerre. Elle débloque des fonds publics, d’ailleurs à des fins pacifiques et c’est une conséquence qui, notamment dans le domaine de l’éducation, a une importance éventuellement illimitée.

(5)Il est vital qu’aucune base navale ou militaire ne soit construite sans l’approbation spécifique de la Ligue. Il est clair que des efforts tels que la fortification de Helgoland par l’Allemagne ou de Singapour par la Grande-Bretagne, soulèvent des questions d’une importance bien plus que purement intérieure. Si Lord Salisbury avait prévu l’avenir d’Helgoland, il ne l’aurait jamais échangé contre Zanzibar et un Singapour fortifié est inévitablement considéré par le Japon comme une menace pour sa sécurité. Si des États aux possessions périphériques multiplient les fortifications dans le monde, il est évident que leurs voisins seront obligés de répliquer en nature, et nous serons menacés d’une nouvelle forme de concurrence en armements non moins menaçante que celles du passé. S’il y a de bonnes raisons pour un quai naval à Singapour, La Grande-Bretagne devrait pouvoir faire valoir cette cause devant un tribunal indépendant. Lui laisser le pouvoir final de décider, c’est violer,  ab imtio chaque principe d’organisation internationale.

Une fois admis que le désarmement est une affaire de la Société des Nations, la méthode permettant d’assurer le respect de ces principes devient importante. Il est clair qu’aucun cadre ordinaire ne peut s’attendre à faire face aux problèmes qu’ils soulèvent. Ils impliquent l’existence d’un corps permanent d’experts qui feront rapport de temps à autre à la Ligue sur leur demande. Pour signaler, ils doivent avoir le droit d’inspecter et d’inspecter, ils doivent avoir le droit d’entrée. La Ligue doit donc avoir sous son organe exécutif une Commission du désarmement chargée de surveiller ces fonctions. Il s’agira, bien entendu,

Il agira comme un œil pour la Ligue. Il rendra ses observations indépendantes des éléments qui lui seront fournis par les États qui pourraient, en théorie, être intéressés à se soustraire à leurs obligations. Je ne veux pas dire qu’une telle Commission empêchera la fraude, pas plus que le droit pénal n’empêche de commettre des meurtres. Mais au moins, cela servira de garde-fou contre eux.

(6)Traitement des minorités, raciales et religieuses – Le problème le moins urgent soulevé sous une forme aiguë au XIXe siècle, et accentué par les dispositions de la paix de Versailles, n’est pas celui qui est soulevé par le fait qu’aucune frontière géographique, quelle qu’en soit la forme, peut éventuellement donner une autonomie territoriale à chaque groupe de personnes revendiquant des caractéristiques distinctives et, pour des raisons économiques, une telle séparation ne serait pas souhaitable. Il est donc important que les minorités garantissent la possession de ces droits sans lesquels, comme j’ai cherché à le montrer plus haut, une vie créatrice est impossible. Ils ne sont pas atteints simplement par l’insertion d’une déclaration des droits dans une constitution. En Pologne et en Roumanie, en Hongrie et en Jugo-Siavie, l’égalité devant la loi n’a pas existé ni aucun effort n’a été fait pour assurer son existence. La seule façon de la concrétiser est d’offrir à ces minorités la protection de la Ligue. Les droits que cette protection devrait sauvegarder varient naturellement d’un État à l’autre. Dans certains pays, cela implique une protection linguistique. Les Allemands ne souhaitent pas être contraints de parler tchèque ou polonais.

Dans d’autres, c’est la protection religieuse qui est importante, les juifs roumains ne souhaitant pas être exclus des universités car leur foi est différente de celle de la population en général. Ce qui semble nécessaire, en général, c’est l’établissement d’un droit pour une minorité de protester auprès de la Ligue contre son traitement, avec un devoir conséquent de la part de la Ligue d’enquêter sur les plaintes qui semblent substantielles. Une telle enquête devrait comporter des recommandations après auditions, et ce devrait être une obligation inhérente à l’appartenance à la Société des Nations que tout Etat auquel de telles recommandations doivent être envoyées s’engage à les exécuter en principe et en détail. 

La Ligue peut-elle faire appliquer ses recommandations à un Etat réticent ? Au point de faire la guerre à cette fin, il est évident qu’une telle application sera vraisemblablement, pendant un certain temps, impossible. Mais il pourrait, je pense, insister pour que tout État qui ne les exécuterait pas dans le cadre d’une politique délibérée puisse être soumis à un boycott économique. Elle pourrait être empêchée de contracter des emprunts à l’étranger, ses titres pourraient être rayés des listes cotées dans les bourses des puissances étrangères et, dans des cas extrêmement graves, il pourrait lui être interdit de commercer avec ces puissances. La suspension de l’adhésion à la Ligue est aussi une sanction d’un genre utile car ce serait annoncer que le pouvoir récalcitrant a défié l’opinion publique mondiale.

 C’est une question très intéressante de savoir à quel moment le traitement des sujets-minorités passera d’une question intérieure à une question dont la Ligue doit tenir compte. Supposons, par exemple, que l’Egypte ou l’Inde fassent appel à la Ligue, comme l’Irlande a fait appel à la Conférence de la paix en 1919. Supposons que les Philippines, ou Haïti, ou Saint-Domingue demandent à la Ligue de l’aide contre ce qu’ils pensaient, à tort ou à raison. être maltraité par les États-Unis. Dans des cas comme ceux-ci, c’est le devoir de la Ligue que la question préalable doit être posée ici. Que faut-il considérer comme un appel de l’Egypte, de l’Irlande ou de l’Inde ? Il est évident qu’une association minoritaire mécontente n’a pas le droit d’être une entreprise, comme il est préférable de devenir majoritaire dans la communauté qu’elle cherche à représenter. Un appel officiel dois-je penser,

S’ils se plaignent d’oppression, il devrait, je pense, être du devoir de la Ligue d’enquêter sur leurs griefs allégués. Le seul argument contre ce point de vue est celui qui repose sur le prestige. L’Angleterre n’a pas, en 1919, aimé l’idée que ses relations avec l’Irlande fassent l’objet d’une enquête par des étrangers. Les États-Unis veulent que l’indépendance vienne aux Philippines à un moment de leur choix. Mais un dossier construit uniquement sur le prestige est, je pense, un dossier qu’il est possible de maintenir. Aucun peuple, comme l’a dit Sir Henry Campbelb Bannerman, n’est jamais assez bon pour gouverner un autre peuple et si les représentants élus de ce dernier s’unissent pour protester contre leur suzeraineté, il y a au moins un cas de premier ordre pour enquête.

 Dans de tels cas, je suggère qu’il incombe à la Ligue de procéder à une enquête indépendante. De toute évidence, toutes ces enquêtes doivent être des enquêtes ad hoc et elles doivent prendre la forme de recommandations générales qui n’ont pas de caractère contraignant. Aucune Société des Nations qui a ordonné à l’Angleterre de se retirer de l’Inde ou du Japon de se rendre en Corée. pourrait espérer faire valoir ses vues, le mieux qu’il puisse tenter est la publication de conclusions et de suggestions. Et si ce travail est effectué efficacement, il sera difficile pour un gouvernement de résister à l’augmentation de l’opinion publique à propos d’un tel rapport.

Il servira en outre un autre objectif important. La moitié des difficultés auxquelles le monde moderne est confronté viennent de notre ignorance des affaires étrangères et une grande partie des connaissances que nous croyons posséder est en fait un système d’inductions à partir de rapports tendancieux. Les Anglais croient naturellement que l’Inde est bien gouvernée parce qu’ils la gouvernent eux-mêmes. Les Indiens, tout aussi naturellement, croient que leur exclusion du contrôle suprême est une cause de mauvaise gouvernance. Seule une enquête véritablement indépendante peut éveiller l’un ou l’autre au point de vue de l’autre. Mais il est important que l’enquête soit véritablement indépendante. Il ne sert à rien d’envoyer un catholique romain s’enquérir du traitement réservé par la Hongrie à ses minorités ou un civil anglo-indien faire un rapport sur l’avenir des Philippines. Biais et erreurs, nous aurons sans doute toujours :

(7) Le traitement des peuples arriérés – Le problème des minorités est étroitement lié au problème des races soumises. Ici, la Ligue a déjà reconnu une part de responsabilité en insistant sur le système de mandat pour les colonies et les territoires qui, à la suite de la guerre de 1914, ont été remis aux vainqueurs de ce conflit. Par l’article du Pacte de la Société des Nations, certains principes de gouvernement ont été établis. Ces territoires sont divisés en trois groupes généraux. Dans le premier, dont l’Irak et la Palestine sont des exemples, la communauté est reconnue comme ayant atteint un stade de développement où son existence en tant que nations indépendantes peut être provisoirement reconnue mais elle doit recevoir les conseils et l’assistance de la Puissance mandataire en matière d’administration.

Ces derniers, au sens large, peuvent les considérer comme un protectorat temporaire. Dans le deuxième groupe, le territoire devient ce qui est, dans l’Empire britannique. Colonie de la Couronne sans institutions représentatives. Le Pouvoir Mandataire garantit la liberté religieuse. Il s’engage à faire respecter l’interdiction de l’esclavage et de la traite des esclaves, le trafic d’alcool et la vente d’armes et à protéger l’intérêt des indigènes dans toutes les transactions foncières. Il s’engage à ne pas établir de fortifications ou de bases navales et militaires et à n’entraîner les indigènes aux armes qu’il n’est nécessaire pour la police et la défense. La liberté du commerce est également garantie.

Le Togoland et le Cameroun sont des exemples de ce type de mandat. La troisième classe est celle des territoires qui, soit en raison de leur petite taille, comme Nauru, soit de leur faible population, comme le Sud-Ouest africain, sont intégralement absorbés par le territoire de la Puissance mandataire, et deviennent soumis aux lois qu’elle choisit de faire . Dans les trois classes, la Puissance mandataire doit faire un rapport annuel sur ses travaux à la Société des Nations et cette dernière a établi une Commission permanente des mandats de neuf membres, dont cinq appartiennent aux États non mandataires et quatre aux États mandataires pour surveiller en détail le fonctionnement du système. Aucun de ces membres d’ailleurs, qui siègent pour les Etats mandataires, ne doit être au service des gouvernements intéressés.

Personne ne peut nier que ces principes représentent, en général, un grand progrès sur les méthodes suggérées jusqu’ici pour le gouvernement des races indigènes. Quiconque les compare, par exemple, aux principes effectivement impliqués dans la pénétration du continent africain se rendra compte que la possibilité d’une nouvelle atmosphère a été créée. Mais, pourrait-on suggérer, il y a encore un grand fossé entre les principes énoncés et les mesures prises pour assurer leur application. Le rapport annuel est fait par la Puissance mandataire de l’État à contrôler, c’est-à-dire qu’il rapporte de temps à autre que sa conduite a été bonne et que l’attitude de l’Afrique du Sud face à la rébellion de Bondelwarts rendra la plupart des observateurs indépendants un peu dubitatifs quant à savoir si de tels rapports sont le meilleur moyen d’atteindre l’objectif en vue.

Il existe en fait deux manières tout à fait évidentes de les compléter. Il doit d’abord être accrédité auprès de chaque territoire sous mandat de la Ligue un commissaire qui en sera l’ambassadeur sur place. Il appartiendrait toujours à un État différent de celui de la Puissance mandataire. Il devrait lui appartenir de surveiller ses travaux et d’en faire rapport indépendamment à la Ligue. Tous les règlements de la Puissance mandataire devraient lui être soumis pour approbation et, en cas de désaccord, ils devraient être confirmés ou infirmés par la Commission permanente des mandats. Lorsque des problèmes surviennent, comme lors de la rébellion de Bondelwarts, il devrait être chargé de mener une enquête judiciaire indépendante et de faire rapport directement à la Ligue dès que possible après le déclenchement.

Il doit lui-même toujours parler la langue la plus usuelle du territoire, et disposer d’un personnel indépendant parlant les langues des différents peuples. Ainsi, la Société des Nations aurait un contrôle indépendant et continu sur le travail des Puissances mandataires, sa discussion de leur travail ne serait pas basée principalement, comme maintenant, sur ce que ces dernières ont choisi de leur dire. Il pourrait vraiment enquêter sur les troubles alors qu’à l’heure actuelle, s’il choisissait de faire enquête, la plupart des preuves pertinentes auraient déjà péri. Les indigènes morts ne diffèrent pas des autres hommes par leur capacité à ne pas raconter d’histoires. On peut ajouter qu’il n’y a aucune raison pour que le régime des mandats ne soit pas étendu à tous les territoires où prédominent les races indigènes.

Un tel système d’inspection, je crois, est de la première importance mais il ne garantira pas à lui seul l’adéquation. Non moins importante est la qualité du personnel engagé dans l’administration des mandats. La Ligue ne peut bien entendu contrôler les nominations au service colonial d’une Puissance mandataire mais elle peut, le cas échéant, et après enquête appropriée, exiger des mesures disciplinaires, y compris la révocation du service, des personnes ainsi nommées. Elle peut, en outre, exiger qu’aucune personne ne soit nommée au service sans une formation adéquate en ethnologie et en anthropologie, et la capacité de parler la langue du territoire qu’elle doit administrer.

C’est la leçon claire de la recherche que la capacité de comprendre les coutumes indigènes est essentielle à une administration sage dans ces domaines et seul un génie peut espérer les apprendre de manière empirique sur place. Il est important, en outre, de voir qu’aucun colon blanc engagé dans le commerce ne devrait posséder de pouvoirs judiciaires. Ils sont là pour le profit, et il ressort clairement de l’histoire du commerce dans de tels territoires qu’on ne peut pas faire confiance au commerçant pour rendre justice à l’indigène. Dans la mesure du possible, le travail forcé ne devrait pas non plus être autorisé, assurément l’indigène ne devrait jamais être loué pendant une période au cours de laquelle des prestations spécifiques sont imposées à des particuliers. Il en va autrement pour les travaux publics, comme la construction des routes. Mais la règle générale selon laquelle la main-d’œuvre employée doit être une main-d’œuvre salariée normale est un principe de grande importance.

(8)Agression, guerres et différends – La valeur de la Société des Nations dépend clairement de son pouvoir d’empêcher la guerre. Examinons les dispositions déjà prévues dans le Pacte pour le règlement pacifique des différends. Chaque membre garantit en premier lieu à la fois le territoire et l’indépendance existante de tous les autres membres de la Ligue contre les agressions extérieures et il appartient au Conseil de la Ligue de donner son avis sur les méthodes permettant de remplir cette obligation. Dans la mesure où la menace de guerre est d’autre part un sujet de préoccupation pour la Ligue, que ses membres soient touchés ou non, et lorsqu’une telle situation d’urgence survient, le Conseil de la Ligue doit être immédiatement convoqué. Tout membre de la Société des Nations a le droit amical de signaler soit à l’Assemblée soit au Conseil les circonstances tendant à troubler la paix internationale.

En cas de différend entre membres de la Société, ils s’engagent, si le différend leur paraît susceptible d’arbitrage ou de règlement judiciaire, de soumettre le problème à un tel règlement si les voies diplomatiques ordinaires échouent et ils s’engagent à ne recourir à la guerre que trois mois après que la sentence en vertu d’un tel règlement a été rendue, la période de cette sentence étant de six mois au maximum à compter de la soumission du différend au Conseil.

Les membres de la Ligue s’engagent à exécuter les termes d’une sentence de bonne foi, et l’échec entraîne une action contre le membre récalcitrant par les Conseils ! Aux fins de cet arbitrage, une Cour internationale de justice permanente a été créée. Mais, de toute évidence, le fond du problème réside dans des différends que les membres de la Ligue ne sont pas prêts à soumettre à l’arbitrage. Dans ce cas, les membres conviennent de soumettre la question au Conseil, et la soumission est effectuée par l’une des parties au différend en informant le Secrétaire général de la Ligue. Des préparatifs sont alors faits pour une enquête complète, et le Conseil recherche les moyens de règlement.

En cas d’échec, il fait, soit à l’unanimité, soit à la majorité, un rapport de conclusions et recommandations et les membres dissidents ont le droit de publier un rapport minoritaire. Si le rapport du Conseil est unanime et qu’une partie au différend est d’accord avec lui, les membres de la Ligue s’engagent à ne pas faire la guerre à ce parti. Si aucun rapport unanime n’est émis, les parties restent libres d’agir individuellement. Le Conseil n’agit pas lorsqu’il s’avère que l’objet d’un différend est de nature interne et non internationale et il peut, s’il le pense, renvoyer le différend à l’Assemblée de la Société des Nations qui agit alors sur place, et avec les pouvoirs du Conseil, pour autant que les États membres du Conseil et une majorité de l’Assemblée approuvent le rapport. Dans toutes ces décisions, bien sûr,

Tellement est déjà la loi de la Ligue, liant ses membres et, avant de discuter de la méthode de son application, il est peut-être bon de voir jusqu’où elle nous mène. Le Pacte prévoit des mécanismes de règlement des différends qui ne soulèvent pas particulièrement les problèmes difficiles du prestige, il rend justifiables en permanence les problèmes qui découlent des traités ou du droit international. Il oblige à régler les différends non justifiables lorsque le Conseil est unanime, mais il laisse toujours ouverte la porte à la guerre lorsqu’il y a désaccord sur le Conseil. Personne, je pense, ne peut nier que des travaux d’une certaine importance ont déjà été effectués en vertu de ces dispositions. Certes, les différends entre la Finlande et la Suède au sujet des îles Aaland, et entre la Yougoslavie et l’Albanie, au sujet de la frontière septentrionale de ces derniers États, ont été réglés promptement et équitablement par ces moyens.

Mais celle qui s’est produite entre la Grèce et l’Italie au cours de l’été 1923, et qui a abouti au bombardement par l’Italie de Corfou, est la preuve que l’utilisation de ces dispositions n’est pas chose aisée. Les sanctions mises à part, il est clair qu’elles doivent être complétées, notamment dans le sens d’une définition des différends justifiables et de la définition d’un agresseur en cas de conflit. Les dispositions, d’ailleurs, ne lient pas les non-membres de la Ligue, et la position de deux de ces puissances, l’Amérique et la Russie, peut être décisive dans l’avenir de la civilisation.

Permettez-moi de prendre ces points séparément. Il me semble urgent, dans l’intérêt de la paix, de souligner dans les règlements de la Société des Nations qu’il n’y a pas de différend non susceptible d’être réglé soit par une cour internationale de justice soit par arbitrage. Car d’emblée une nation : l’État suppose qu’une question donnée touche à son honneur, et il ne peut donc pas se soumettre à une juridiction internationale, il adopte en fait la même attitude mentale que le protagoniste d’un duel privé. « L’honneur » autrichien n’a pas été justifié en 1914, en faisant la guerre à la Serbie « L’honneur » italien n’a pas été justifié en 1923 en bombardant Corfou. Dans chaque cas, les vrais problèmes étaient éludés en étant enveloppés d’un miasme de prestige qui empêchait leur exploration en fonction des faits qu’ils impliquaient.

La conception qu’un État-nation qui commet une erreur ou se croit dans l’erreur peut faire sa propre loi représente une foi aussi dépassée et infiniment plus dangereuse que la croyance qui supposait qu’un aristocrate insulté du XVIIIe siècle ne pouvait se justifier que par le sang. L’honneur national, comme l’a bien dit M. Veblen, « se déplace dans le domaine de la magie et touche les frontières de la religion ». Car personne ne croit sérieusement qu’une personnalité morale outragée soit rétablie par l’une quelconque des voies impliquées dans le code de procédure diplomatique. L’homme ordinaire ne sait même pas, en règle générale, qu’il a été outragé jusqu’à ce que son patriotisme soit invoqué par des méthodes qui perdent souvent de vue les faits qui sont censés constituer l’outrage. Et si l’honneur, étant insatisfait en termes de punctilio, procède alors à la guerre, l’homme ordinaire peut payer la pénalité en des termes qui vont bien au-delà de tout prix proportionné au péché originel. Je crois donc qu’il est nécessaire de définir la compétence de la Ligue sur les différends de manière beaucoup plus large qu’elle ne l’est actuellement.

(I) Il ne doit pas seulement avoir compétence, comme maintenant, sur les différends susceptibles de décision judiciaire, ou par arbitrage convenu, ou par règlement en termes de décision unanime du Conseil, de la Ligue. Il doit assumer

(2) que tous les litiges relèvent de sa compétence et que toute décision prise même à la majorité simple doit être acceptée par les parties au litige car une telle décision, même lorsqu’elle est considérée comme inéquitable par l’une ou les deux, est, à la lumière de expérience historique, préférable à la décision de guerre. Ce dernier type de décision n’est pas du tout une décision ou, au mieux, implique simplement le bien-être d’un petit groupe dans l’État-nation victorieux au détriment de la grande majorité de ses citoyens. La compétence universelle de la Ligue est donc élémentaire. Le problème devient alors celui d’organiser l’administration de ses pouvoirs plutôt que d’enquêter sur ces pouvoirs eux-mêmes.

 On peut noter ici un point d’importance. Si, soutient-on, le règlement d’office doit être la règle, deux vastes domaines de litige apparaissent immédiatement.

(I) Il y a des problèmes liés au Traité de Versailles dont le règlement actuel est forcément temporaire. La présente constitution de la Ligue, en particulier en canonisant, dans l’article plus, les frontières actuelles des États-nations stéréotypes une injustice évidente et de nombreux États-nations, plutôt que de se soumettre à la justice, défieront la Ligue et risqueront la guerre.

(2) Il y a aussi des problèmes, comme l’admission de Japonais en Australie, ou d’Indiens au Kenya, qui peuvent être réglés sur papier par arbitrage mais les races blanches dans les deux cas, lutteront, quel qu’en soit le risque, contre un règlement imposé de sans que cela soit contraire à leur propre point de vue. Ni l’un ni l’autre de ces points de vue n’est, je pense, défendable. Quiconque lit le traité de Versailles ne peut en douter s’il s’inspire, en bien des points, d’une grave injustice. Mais personne non plus, comme je le pense, ne peut nier que ces injustices sont susceptibles d’être réparées dans un système tel que celui qui est ici esquissé, et que, alternativement, la guerre n’est pas du tout susceptible d’y remédier. Il y a des injustices par rapport aux frontières des États. Ceux-ci peuvent, on peut le suggérer, être satisfaits de diverses manières.

Si les difficultés rencontrées sont de nature économique, comme lorsqu’un Etat se trouve enclavé par suite de la révision des frontières, il est possible d’organiser l’utilisation, à des conditions convenues, du port maritime disponible le plus proche. Si les difficultés sont de nature stratégique, la solution passe par la construction de zones neutres. S’ils concernent le traitement d’une minorité nationale ou religieuse, les principes déjà évoqués ci-dessus deviennent pertinents. Il deviendra, bien sûr, essentiel à terme d’amender davantage l’article en autorisant sa révision sur des principes convenus en l’état, il représente la passion d’une période de guerre. Mais comme ces passions s’éteignent, il y a place pour son amendement dans les limites du Pacte de la Société des Nations et une telle méthode est clairement préférable à l’utilisation d’une force qui ne peut pas dans son emploi,

Je ne crois pas non plus que les problèmes dont l’admission des Japonais en Australie est un exemple n’offrent des difficultés finales. La question n’est bien sûr pas simple. En définitive, il est inévitable, je pense, que les problèmes de migration internationale relèvent le cadre de la Ligue. Mais il est évident que trancher de tels problèmes en principe est une affaire très différente de trancher leur technique administrative. Les Australiens, à l’évidence, ne peuvent prétendre exclure complètement les Japonais, sans accepter leur propre exclusion du Japon. C’est probablement une position impossible compte tenu des relations économiques en cause. Mais, en admettant les Japonais, l’Australie pourrait bien être considérée comme ayant le droit de régler

(I) le nombre annuel d’immigrants qu’elle est prête à recevoir

(2) les conditions qu’ils doivent observer après l’entrée sur le territoire australien

(3) leur éventuelle ségrégation vers des ceintures de territoire spécifiques. L’idéal d’une « Australie blanche » est parfaitement intelligible et aucune Société des Nations qui s’efforçait d’être réaliste ne pouvait manquer d’exiger de ceux qui se proposaient d’émigrer le respect des conditions dont dépend le standard d’une « Australie blanche ». Mais, l’inverse est également le cas et les blancs qui émigrent, disons, vers l’arrière-pays de l’Afrique ne peuvent exiger que les puissances mandataires usent de leur autorité pour sauvegarder le type de civilisation auquel ils sont habitués contre des conditions auxquelles il n’est pas lié. Si donc tous les différends sont du ressort de la Ligue, comment définir l’agression impliquant l’action de la Ligue. Il y a, je pense, trois catégories d’actes qui permettent de nommer un agresseur.

(I) Une puissance qui refuse d’accepter la juridiction de la Ligue est un agresseur.

(2) Une puissance qui, ayant accepté la juridiction, refuse d’accepter un règlement fait par la Ligue est un agresseur. (3) Un pouvoir qui, selon (I) ou (2) utilise les intervalles avant l’action de la Ligue pour se préparer à la guerre en augmentant ses armements ou son effectif devient de ce fait une agression. Dans tous ces cas, la Ligue doit exercer contre les Etats qui se mettent dans chacune de ces catégories toute l’autorité à sa disposition.

Une question générale se pose ici qu’il est nécessaire de traiter avant de discuter des méthodes d’exercice de l’autorité de la Ligue. La question a deux faces. Il y a d’abord la question de traiter avec les non-membres de la Ligue. Pendant un certain temps, en tout cas, l’Amérique ne rejoindra pas la Ligue. Que se passera-t-il si elle s’engage avec le Japon dans une crise qui semble susceptible de déboucher sur une guerre. La réponse est, je pense, simple. L’Amérique, comme toute autre puissance, doit se voir proposer l’arbitrage de la Ligue. Son refus d’accepter un tel arbitrage doit être reconnu comme non moins définitivement un acte d’agression que s’il était commis par l’Angleterre, la France ou l’Italie. Car les conséquences d’une guerre américano-japonaise ne peuvent se limiter aux combattants d’origine et l’Etat qu’il éclaire doit être sans cesse conscient qu’il combat à ses risques et périls.

Si l’on prétend que le Canada ou l’Australie, dans un tel conflit, refuseraient d’accepter les ordres de la Ligue, seraient, en effet, peut-être éclairés du côté de l’Amérique, la seule réponse possible est que si cela devait se produire, car cela pourrait bien se produire, cela détruirait, bien sûr, la Ligue. Sur les conséquences de cette destruction n’ont pas besoin de se dilater. Mais il est, je pense, évident qu’avec l’effondrement de la Ligue, il y aurait la fin de l’expérimentation internationale. Il faudrait alors revenir à la situation pro-1914, qui est, nous l’avons appris, la source inévitable de la guerre. L’autre aspect de la question générale est la possibilité que les Etats membres refusent d’accepter soit la juridiction, soit les recommandations de la Ligue, au mépris de leurs simples obligations. Je ne nie pas une telle possibilité,

Tout ce que l’on peut dire au contraire, c’est ceci : le degré d’allégeance que commande la Ligue dépendra (a) de la confiance qu’elle inspire par le travail qu’elle accomplit et (b) des sanctions dont elle dispose. La Ligue, de toute évidence, si elle peut prouver sa bonne volonté à ses membres, est, au degré de son succès, peu susceptible de perdre son autorité et si elle peut rendre impossible la position d’un membre récalcitrant, le motif de la peur peut s’avérer adéquat. Mais il n’y a, franchement, aucune garantie dans l’une ou l’autre position. Quiconque, que ce soit dans l’État ou dans la Société des Nations, qui est déterminé à résister à l’autorité quelles qu’en soient les conséquences, lui résistera naturellement.

Aucune loi n’est à l’abri du contrevenant volontaire. En conséquence, tout ce que nous pouvons faire est de minimiser par organisation le risque que de telles infractions se produisent. Si donc telle est la juridiction de la Ligue, nous devons nous renseigner sur les pouvoirs dont elle a besoin pour s’acquitter de ses fonctions. Les sanctions existantes sont définies à l’article plus du pacte de la Ligue. Celles-ci, grosso modo, sont au nombre de trois.

(1) Tout Etat-nation qui recourt à la guerre dans les conditions décrites ci-dessus est sanctionné par la rupture de toutes relations économiques avec les membres de la Ligue, et de toutes autres relations de parenté financière, commerciale ou personnelle.

(2) Le Conseil doit recommander quelle force navale, militaire ou aérienne efficace les membres de la Société doivent contribuer solidairement à la protection du Pacte.

(3) Le passage à travers son territoire doit être autorisé par tous les membres de la Ligue à tout Etat coopérant avec la Ligue en vertu de

 (2). Une sanction subordonnée est le pouvoir de la Ligue par un vote unanime du Conseil d’expulser de ses membres tout État qui a violé le Pacte. En principe, au moins, ces sanctions sont suffisamment puissantes pour satisfaire quiconque de leur efficacité théorique. En partie, il est clair que le mécanisme des sanctions doit toujours rester vague, il serait ridicule de faire appel à la même ampleur d’attaque contre une Grande-Bretagne récalcitrante que contre une Albanie récalcitrante. Mais, à supposer la nature de telles sanctions, la question de savoir si elles peuvent être déclenchées est évidemment une question de première importance. Évidemment, en premier lieu, les obligations militaires de chaque puissance concernée doivent être définies. La Ligue doit savoir sur quelles forces – navales, militaires, aériennes – elle peut compter pour appliquer les sanctions. Il doit, évidemment aussi, publier ces faits, afin que les membres de la Ligue puissent se rendre compte de la force de frappe de la Ligue. Mais les États ainsi obligés rempliraient-ils leurs obligations ? Ici, bien sûr, nous restons dans le domaine de la conjecture. S’ils ne le faisaient pas, évidemment la Ligue prendrait fin au milieu de la dérision. S’il est nécessaire d’appliquer la force et qu’il trouve qu’il ne peut pas dépendre de ses membres, ce serait inutile. Pourtant, cet échec est peu probable, car la Ligue, en décidant des sanctions militaires, c’est, après tout, les États qui doivent fournir les moyens de sanction et ils ne se couvriront pas de ridicule. Ils peuvent faire défaut, mais si le problème en cause est suffisamment grave pour nécessiter le recours à la force armée, leur défaut semble peu probable. Mais les États ainsi obligés rempliraient-ils leurs obligations ? Ici, bien sûr, nous restons dans le domaine de la conjecture. S’ils ne le faisaient pas, évidemment la Ligue prendrait fin au milieu de la dérision. S’il est nécessaire d’appliquer la force et qu’il trouve qu’il ne peut pas dépendre de ses membres, ce serait inutile. Pourtant, cet échec est peu probable, car la Ligue, en décidant des sanctions militaires, c’est, après tout, les États qui doivent fournir les moyens de sanction et ils ne se couvriront pas de ridicule. Ils peuvent faire défaut, mais si le problème en cause est suffisamment grave pour nécessiter le recours à la force armée, leur défaut semble peu probable. Mais les États ainsi obligés rempliraient-ils leurs obligations ? Ici, bien sûr, nous restons dans le domaine de la conjecture. S’ils ne le faisaient pas, évidemment la Ligue prendrait fin au milieu de la dérision. S’il est nécessaire d’appliquer la force et qu’il trouve qu’il ne peut pas dépendre de ses membres, ce serait inutile. Pourtant, cet échec est peu probable, car la Ligue, en décidant des sanctions militaires, c’est, après tout, les États qui doivent fournir les moyens de sanction et ils ne se couvriront pas de ridicule. Ils peuvent faire défaut, mais si le problème en cause est suffisamment grave pour nécessiter le recours à la force armée, leur défaut semble peu probable. S’il est nécessaire d’appliquer la force et qu’il trouve qu’il ne peut pas dépendre de ses membres, ce serait inutile. Pourtant, cet échec est peu probable, car la Ligue, en décidant des sanctions militaires, c’est, après tout, les États qui doivent fournir les moyens de sanction et ils ne se couvriront pas de ridicule. Ils peuvent faire défaut, mais si le problème en cause est suffisamment grave pour nécessiter le recours à la force armée, leur défaut semble peu probable. S’il est nécessaire d’appliquer la force et qu’il trouve qu’il ne peut pas dépendre de ses membres, ce serait inutile. Pourtant, cet échec est peu probable, car la Ligue, en décidant des sanctions militaires, c’est, après tout, les États qui doivent fournir les moyens de sanction et ils ne se couvriront pas de ridicule. Ils peuvent faire défaut, mais si le problème en cause est suffisamment grave pour nécessiter le recours à la force armée, leur défaut semble peu probable.

Le recours aux sanctions économiques s’inscrit dans une autre atmosphère, moins difficile. C’est probablement l’arme la plus efficace dont dispose la Société des Nations car, au milieu d’un ordre économique mondial, il est improbable qu’un État puisse se permettre de payer la peine que de telles sanctions entraîneraient. Sa structure de crédit serait ruinée. Il serait exclu de toutes les sources d’exportation.

Il ne serait pas en mesure d’importer les denrées alimentaires et les matières premières nécessaires. L’Italie, par exemple, manquerait de charbon, de cuivre et de fer et tout le reste sans eux, la conduite de la guerre est impossible. L’expérience du blocus dans les années 1914 a appris à la plupart des nations européennes que le pouvoir de contrôler le flux de biens et de services est un pouvoir fondamental. C’est une arme qui peut être mise en jeu sans grand effort, et elle est rapide dans ses résultats. Sauf dans le cas d’États autosuffisants comme la Russie et l’Amérique, il est douteux qu’un membre de la Société des Nations puisse résister longtemps à son application rigoureuse.

Son caractère silencieux, en outre, le fait qu’il n’implique pas la dépense contingente de la vie des États coopérant à son utilisation fait vraisemblablement qu’il s’agira du type de sanction le plus général appliqué par la Ligue dans les cas d’importance . Je ne pense pas non plus qu’il s’agisse d’une sanction à laquelle les États refuseront de coopérer.

Les fonctions des organisations internationales en matière sociale

Aux termes des articles plus du Pacte de la Société des Nations, certaines questions d’assistance sociale générale sont placées sous sa surveillance. Ils possèdent, je crois, une importance qui. surpasse de loin l’attention qu’ils ont suscitée dans l’intérêt populaire. Car ils constituent en partie un corps de fonctions pour lequel la Société des Nations a déjà rencontré soit des accords internationaux existants d’une part, soit un corps d’opinion internationale assez cohérente d’autre part et ils représentent un domaine d’activité dans lequel le succès est susceptible de entraîner le transfert de la foi dans l’organisation internationale aux fonctions les plus marquantes de la Ligue. Telles qu’elles sont actuellement définies, et en omettant les questions déjà discutées ci-dessus, ces fonctions sociales peuvent être divisées en six groupes généraux.

(I) La Ligue doit garantir et maintenir des conditions de travail justes et humaines pour les hommes, les femmes et les enfants à la fois sur les territoires des membres de la Ligue et de ceux avec qui ils traitent, et créer des institutions internationales appropriées à cette fin.

(2) Il est chargé de surveiller et d’exécuter les accords relatifs au trafic des femmes et des enfants et des drogues nocives telles que l’opium.

(3) Il s’agit de sécuriser et de maintenir

(a) la liberté de communication et de transit, et

(b) un traitement commercial équitable pour les membres de la Ligue.

(4) Lorsque la maladie a une incidence internationale, la Ligue doit prendre des mesures pour son contrôle et sa prévention.

(5) C’est par consentement à étendre sa surveillance aux bureaux internationaux existants tels que l’Institut d’agriculture à Rome, et lorsque cette surveillance n’est pas exercée, il est d’aider de quelque manière que ce soit jugé souhaitable par le Conseil et toutes les futures organisations internationales doivent être placés sous sa direction.

(6) Il s’agit de promouvoir et d’aider les organisations de la Croix-Rouge qui visent l’amélioration de la santé, la prévention des maladies et l’atténuation des souffrances dans le monde.

Il s’agit manifestement d’un programme ambitieux mais, avec quelques hésitations, comme dans le cas de la Russie, non étrangères à l’atmosphère partisane de la guerre, on peut dire à juste titre que la Ligue a véritablement tenté de lui donner corps. Je traiterai ci-dessous des activités économiques de la Ligue. Mais il est utile ici de noter le type d’effort qui illustre cette branche de la fonction internationale. Beaucoup a été fait pour rapatrier les prisonniers de guerre et, par analogie, pour soulager les réfugiés de Russie et du Proche-Orient. Quelque chose a été accompli pour atténuer les horreurs de la traite des esclaves blancs et de la déportation de femmes et d’enfants vers la Turquie et l’Asie Mineure.

Un réel effort a encore été fait pour freiner la propagation du typhus en Europe orientale, et il est probable que seule la Ligue aurait pu être efficace à cet égard. Les reconstructions financières de l’Autriche et de la Hongrie sont des réalisations très nettes. Moins, a peut-être été accompli pour le maintien de la vie intellectuelle commune de la civilisation européenne, bien que les exemples d’assistance d’une petite manière ne manquent pas. En somme, je pense qu’il est juste de dire qu’un véritable début d’organisation bienfaisante a été fait. Le problème est l’intensification de l’effort plutôt que la prise de conscience de son importance.

Quelle direction doit prendre cette intensification ? Certaines possibilités évidentes s’offrent à elles. Il faut en premier lieu, sous l’égide de la Société des Nations, des Commissions permanentes, parallèles aux Commissions existantes des Mandats et du fonctionnement intellectuel, dont l’importance une période, être très grand.

(I) Il faut une Commission sur le travail éducatif dans les pays arriérés. Cela s’applique non seulement aux territoires sous mandat, où des problèmes techniques particuliers sont impliqués, mais aussi à des régions comme les Balkans, où l’éducation est encore à un niveau déraisonnablement primitif. Nous devons développer un minimum commun d’efforts éducatifs entre tous les membres de la Ligue si l’on veut que le plein impact de son travail soit rendu clair aux gens du commun. Nous devons organiser l’échange d’enseignants et d’élèves entre les différents États si nos systèmes éducatifs doivent transcender leur provincialisme actuel. Nous devons être en mesure de conseiller les Etats qui se rendent compte de leur manque de locaux et de méthodes adéquats et, si possible, de donner accès à une offre d’enseignants. Il y a bien sûr,

(2) Il faut, en second lieu, une Commission médicale permanente chargée principalement de l’organisation du travail médical dans les régions arriérées, avec des sous-commissions placées sous son contrôle s’occupant effectivement du travail médical dans ces régions. Le travail actuellement effectué à petite échelle par des organismes tels que le Yale Medical College en Chine doit être coordonné dans le but délibéré de le relier de manière cohérente aux besoins mondiaux. Une telle commission pourrait cultiver des relations avec des fondations comme celle de M. Rocke Feller à New York.

Il pourrait conseiller et rendre compte de l’organisation médicale actuelle. Il pourrait organiser des enquêtes d’experts sur des problèmes médicaux particuliers. Elle pourrait porter à la connaissance des médecins de Jugo-Slavie l’importance, par exemple, des récents travaux américains sur la prévention du rachitisme chez les enfants. Une série de bulletins soigneusement préparés sur les progrès de la médecine dans différentes branches serait de la plus haute valeur dans des régions qui, à l’heure actuelle, ignorent complètement, à des fins pratiques, les progrès qui ont été réalisés.

(3) Il faut, en troisième lieu, une Commission internationale de statistiques officielles. J’ai déjà insisté sur la grande importance des connaissances quantitatives sur les questions sociales et ces connaissances sont d’autant plus précieuses que le domaine de comparaison sur lequel elles sont construites est large. A l’heure actuelle, ce domaine est étroit car il est pratiquement impossible de comparer les statistiques d’un pays avec celles d’un autre, par des différences de forme et de méthode. Nous pouvons comparer le taux de mortalité infantile des villes anglaises et américaines, mais nous ne pouvons pas comparer, de manière réaliste, les taux de salaire dans des industries similaires. Nous avons donc besoin d’un organisme international chargé de deux fonctions :

a) L’adoption de méthodes de plus en plus uniformes dans la collecte et la présentation des statistiques, et

(b) la préparation de rapports sur les résultats de la comparaison d’État à État sur cette base. Cela ne nécessite aucune grande organisation. Il implique un petit personnel permanent à Genève, et l’association avec celui-ci de fonctionnaires gouvernementaux et d’autres experts d’une manière organisée et continue. Un tel effort, peut-on ajouter, est vraiment urgent si nous voulons aborder avec espoir les problèmes de coopération économique auxquels le monde est confronté.

(4) Il faut, quatrièmement, une Commission internationale du droit. Un tel organe siégerait bien entendu sous le contrôle ultime de la Cour internationale de Justice. Il chercherait à effectuer trois choses.

a) Il contribuerait à la codification du droit international, tant public que privé.

(b) Il tenterait de développer l’uniformité dans les branches du droit, comme, par exemple, celle des factures et des billets, ou la constitution des sociétés anonymes, où la constitution est manifestement souhaitable.

c) Il agirait en tant qu’organe consultatif sur les questions de droit où, bien que la primauté de l’État individuel doive être préservée, il est souhaitable d’avoir l’expression d’une opinion internationale d’experts. Des exemples de ce type de question sont la législation relative aux étrangers à la situation juridique des femmes qui épousent des étrangers à la situation de délinquants politiques qui ont fui l’État où leur délit a été commis, etc. Une telle commission, une fois de plus, n’a pas besoin d’une formidable panoplie d’organisation. Elle nécessite un petit personnel permanent, ainsi que le pouvoir d’initier des sous-commissions d’enquête spéciale Et, en général, il serait souhaitable que ces sous-commissions soient composées non seulement de représentants du gouvernement,

Les fonctions des organisations internationales en matière économique

Il est évident qu’aucune organisation internationale ne sera efficace si elle ne tient pas compte des questions économiques. J’ai soutenu dans un chapitre précédent que la relation du nationalisme à l’industrialisme est maintenant si complexe et si imbriquée que les problèmes soulevés par l’un ne peuvent être résolus qu’en répondant aux problèmes spécifiquement soulevés par l’autre qui a été, au moins en partie, reconnu. par la section du travail dans le Traité de Versailles, et par la création, en vertu du Pacte de la Société des Nations, du Bureau international du Travail. En effet, il n’est pas besoin de discussion pour démontrer qu’un tarif peut être non moins une cause de conflit économique qu’une frontière et, dans la diplomatie moderne, les objets de discussion tendent de plus en plus à porter sur des questions économiques. Les relations anglo-russes, par exemple, sont empoisonnés par le problème i des dettes contractées par la Russie avant la Révolution de 1917. La frontière de la Mésopotamie est liée, comme l’est le statut du Mexique, à ses puits de pétrole. La relation des grandes puissances avec la Chine est définie par ses ressources naturelles immenses et inutilisées. Les perspectives de l’Italie dans un système-monde reposent sur son accès à un approvisionnement en énergie électrique et l’absence sur ses territoires d’un gisement de charbon fait du problème du combustible à des fins industrielles une immense importance politique pour elle. avec les grands enjeux des investissements étrangers et d’une marine marchande.

Il est clair qu’une capacité d’investir à l’étranger peut placer un État sous la domination politique d’un autre, l’Égypte étant devenue un protectorat de la Grande-Bretagne. Il est clair également que si la marine marchande d’un État a des coûts de fret inférieurs à ceux d’un autre, en raison, par exemple, d’avantages différentiels tels que l’Amérique pourrait accorder par son contrôle du canal de Panama, de graves complications internationales pourraient en résulter. . Il est clair, enfin, que ce n’est qu’avec des conditions de travail raisonnablement uniformes que l’industrie peut présenter une pétition proche de l’équité. Le prix du charbon anglais est lié, grosso modo, à celui du charbon allemand, si la journée standard du mineur anglais est de sept heures et celle du mineur allemand huit encore plus, pour des marchandises similaires, l’entreprise cotonnière anglaise ne peut pas maintenir son marché si son prix doit l’atteindre,

Je ne prends, bien sûr, que quelques exemples parmi la grande variété qui existe. Ils impliquent, je pense, que la Société des Nations doit entreprendre un contrôle économique beaucoup plus large que celui qui est prévu dans son organisation actuelle. Je ne puis tenter ici que l’indication la plus large des catégories économiques sur lesquelles, à mon avis, l’influence de la Société des Nations devrait devenir primordiale. Je ne prétends pas qu’il est susceptible de devenir primordial dans un court laps de temps. Aucun État-nation ne se départira vraisemblablement de sa souveraineté sur ses intérêts économiques tant que, dans le domaine des affaires politiques, la compétence et la bonne volonté de la Ligue n’auront pas été prouvées hors de tout doute. Il est en effet possible que dans certaines de ces catégories le pouvoir de la Ligue se développe moins en un contrôle approfondi qu’en l’autorité de faire des recommandations ou de tirer des conclusions, que la bonne volonté des différents États doit traduire en substance. Mais une brève discussion d’une ou deux catégories de ce genre servira au moins à indiquer la région dans laquelle la Ligue doit se frayer un chemin.

1. Investissement international.

Je n’ai pas besoin de m’attarder sur le pouvoir de l’investissement international. Les relations anglaises avec l’Afrique du Sud et l’Egypte, les relations américaines avec Haïti, avec Saint-Domingue et avec le Mexique, les relations françaises avec la Russie, ne sont que des exemples d’un tragique dont les conséquences ont été incalculables. Ce qui, je pense, ressort de toute considération de leur signification, c’est la nécessité d’un double système de contrôle.

(I) Lorsque le prêt en question est consenti à un État, ses conditions devraient être approuvées par la Société des Nations, qu’il s’agisse d’investisseurs d’un seul État ou d’un système de contribution réparti, comme dans le prêt consenti à l’Allemagne en vertu de la Projet Dawes à l’automne 1924.

(2) La méthode de remboursement ne devrait jamais inclure une puissance qui pourrait menacer l’indépendance politique d’un État, l’indépendance de l’Égypte ayant été détruite sous l’occupation britannique.

(3) Elle ne doit jamais entraîner avec elle, l’octroi de concessions économiques aux citoyens d’un Etat particulier y développe, sinon, le type de problème qui est illustré par l’histoire des concessions au Maroc et en Perse.

(4) Lorsque l’argent prêté doit être dépensé en dehors de l’État débiteur, comme dans l’achat, par exemple, de matériel roulant pour un chemin de fer, l’achat devrait être effectué par la décision de l’État débiteur de concert avec une annonce comité consultatif ad hoc nommé par la Ligue.

(5) Aucun État ne devrait être autorisé à agir au nom d’investisseurs ayant participé à un prêt sans l’approbation de la Ligue.

(6) Aucun État ne devrait permettre à ses citoyens d’investir dans un prêt à un État qui n’est pas membre de la Société des Nations, remplissant pleinement ses fonctions de membre et, en particulier, les obligations découlant des conventions du Bureau international du Travail.

Mais les prêts à un Etat, même ainsi sauvegardés, n’épuisent pas les problèmes de l’investissement international. Il importe aussi d’organiser les méthodes de contrôle des opérations des hommes d’affaires à l’étranger, surtout dans les territoires arriérés. Quiconque lit l’histoire du Congo, ou du Putumayo, comprendra sans peine pourquoi. une telle surveillance est requise. Mais ce ne sont là que les derniers termes d’une série dont les conséquences exigent à chaque instant un examen minutieux. Les motifs de ce contrôle ont été brièvement exposés par M. Brailsford. Si un homme ou une entreprise souhaite commercer ou prêter de l’argent à l’étranger sous couvert de notre drapeau. Il écrit qu’il est évident que si nous entendons à quelque degré que ce soit protéger ou reconnaître son entreprise, elle doit être ouverte à l’enquête et elle doit se conformer aux règles que les normes actuelles de la moralité internationale peuvent imposer.M. Brailsford écrivait en 1914, quand une Société des Nations ne semblait pas pratique, l’exigence de nos jours doit être la conformité, non pas à une base d’obligation faite par l’État, mais à une base établie sous l’égide de la Société. Cela impliquerait, je pense, un système de conditions tel que le suivant :

(I) Chaque État devrait tenir un registre des entreprises exerçant des activités à l’étranger. Le registre devrait être divisé en entreprises bénéficiant d’un agrément et celles auxquelles, pour les raisons exposées ci-dessous, l’agrément a été refusé, les frais d’enregistrement étant couverts par une redevance annuelle comme celle qui est actuellement perçue pour l’enregistrement des entreprises.

(2) Le registre devrait être révisé chaque année et devrait être ouvert à l’inspection du public. Une copie, mise à jour, doit être conservée au siège de la Ligue.

(3) La reconnaissance devrait être refusée à toute personne ou entreprise qui

(a) ne respecte pas les conditions de travail établies par le Bureau international du travail

(b) les obligations, notamment en vertu des Mandats, établis par la Société des Nations

(c) qui tente de commercer avec des pays dans lesquels l’esclavage persiste

(d) qui tente une intervention financière ou militaire dans un État qui est engagé dans une guerre civile ou étrangère.

(4) Lorsqu’une entreprise demande la reconnaissance et qu’elle est refusée, un appel devrait être autorisé devant les tribunaux.

(5) Lorsqu’un recours contre une reconnaissance déjà faite est formé auprès de la Société des Nations, il devrait être compétent pour la Cour internationale de Justice de connaître de l’appel, les frais, à défaut, étant à la charge du requérant. Si le recours est accueilli, l’État dans lequel la société est enregistrée doit payer les frais.

(6) Aucune entreprise à laquelle la reconnaissance a été refusée ne devrait avoir le droit

(a) faire coter ses titres sur les bourses de tout membre de la Ligue

(b) le droit d’ester en justice devant tout tribunal, sauf dans le but de faire appel contre tout refus de reconnaissance

(c) le droit aux services de toute ambassade ou consulat de tout membre de la Ligue

(d) le droit d’entrer dans tout territoire sous mandat. Une infraction à cette dernière règle devrait être punie de l’emprisonnement ou d’une lourde amende de l’agent tentant d’entrer.

On ne prétend pas ici qu’un tel système est exhaustif, car, évidemment, l’expérience suggérera une variété d’autres expédients. Mais au moins un tel registre mettrait de graves difficultés sur la route du commerçant indésirable qui, comme Don Pacific ou les frères Maniérisme, exploite réellement le prestige national à son profit personnel. Je pense que cela n’entraverait en aucune façon le commerce légitime. Pratiquement toutes les entreprises qui font des affaires avec l’État civilisé normal seraient reconnues comme une évidence. Les exclues seraient des entreprises traitant, pour la plupart, des régions arriérées à des conditions qui semblaient inéquitables.

Priver ces derniers du statut commercial dans les affaires internationales, c’est reconnaître la réputation des entreprises reconnues et c’est introduire un élément d’éthique bien nécessaire dans l’entreprise commerciale. Je ne nie pas, bien entendu, qu’à l’occasion, les gains possibles d’une aventure non autorisée seront suffisamment élevés pour persuader les hommes de prendre le risque et certains d’entre eux, au moins, pourront échapper aux sauvegardes suggérées ici. Mais du moins découragera-t-on par la présente la plupart des aventuriers de ce type et l’avantage de le faire paraîtra, je pense, incontestable à quiconque examine impartialement l’histoire de l’investissement étranger.

2. Tarifs

Pour des raisons dans lesquelles je ne peux entrer ici, un tarif pour le revenu seulement, par opposition aux tarifs qui tentent de protéger les industries nationales d’un État donné, me semblent une voie claire vers la paix internationale. En Grande-Bretagne et en Hollande, la plupart des membres de la SDN resteront vraisemblablement, pendant une longue période, pleinement persuadés que ce que l’on peut brièvement qualifier de colbertisme économique est à leur avantage. L’affaire de la Ligue se réduit donc à la fonction d’empêcher qu’un tarif ne soit utilisé comme méthode de discrimination économique à l’encontre de ses membres, ou d’utiliser un tarif comme moyen de pénaliser ceux de ses membres qui ne respectent pas les obligations économiques qui découlent du Pacte. La Ligue devrait donc viser l’égalité de traitement pour tous.

ses membres, en vertu de tout tarif adopté par l’un d’eux, il devrait interdire les clauses de la nation la plus favorisée dans les systèmes commerciaux qui opèrent au détriment des autres États. Inférentielle, par conséquent, elle devrait, je pense, empêcher l’octroi de préférences par le Dominion : à la Grande-Bretagne, et vice versa. Car celles-ci opèrent pour ériger un système économique fermé entre les États concernés et qui a, historiquement, un effet pernicieux sur les relations internationales.

3. Autre fonction économique

Mais une incapacité temporaire de traiter des tarifs au-delà de ce point n’empêche pas, je pense, la Société des Nations d’examiner les voies et moyens de traiter deux autres questions d’une grave importance économique. Il y a des pays dans lesquels le niveau de vie, qu’il soit mesuré en salaires, en heures de travail ou en conditions d’usine, est si bas que ses produits peuvent être achetés à un coût bien inférieur à celui d’autres pays où les normes sont meilleures. Le travail d’usine en Inde, par exemple, doit encore apprendre le sens, de manière vigoureuse, des syndicats et, alors que son niveau de salaire est intolérable, ses heures de travail rappellent les conditions en Angleterre avant le Ten Hours Act de 1844. Que faire dans les cas où les produits d’un tel travail sont inférieurs à ceux produits dans des conditions équitables ? Il devrait, je suggère,

Ces offices devraient appliquer des normes reconnues adéquates par le Bureau international du Travail et certifiées comme telles par ce dernier dans les douze mois suivant leur création. Si le Conseil est informé que l’amélioration requise n’a pas été réalisée, il devrait être habilité à exiger des Etats membres un embargo sur les importations de la puissance récalcitrante. Une telle politique, je crois, découle logiquement de l’engagement pris dans le Pacte d’assurer et de maintenir des conditions de travail justes et humaines. Le deuxième problème est beaucoup plus important dans l’immédiat

mais pas, je crois au caractère ultime. Il s’agit de l’utilisation des matières premières dans des territoires sous mandat ou des zones inexploitées. Il n’y a aucune raison pour que, à moins que nous ne considérions le profit comme une raison finale, nous devrions permettre le gaspillage des ressources naturelles dans des domaines tels qu’il s’est produit dans les pays civilisés. Dans tous ces cas, l’exploitation ne devrait avoir lieu que dans des conditions approuvées par la Ligue et le fonctionnement de ces conditions devrait être inspecté de temps à autre par la Ligue afin de s’assurer que les conditions sont respectées. Si, par exemple, du pétrole est découvert en grande quantité en Mésopotamie, les circonstances techniques de sa production ne doivent pas être déterminées par la société qui obtient la concession, mais par une commission ad hoc de la Ligue, assistée d’expertises indépendantes, de l’or est découvert en Afrique tropicale, sa production devrait être organisée de la même manière. Il y a toutes les raisons pour lesquelles la Ligue devrait en ce sens se considérer comme un administrateur pour l’avenir et dans la mesure où elle insiste sur une telle tutelle, elle supprimera une source de graves frictions dans les relations internationales.

Ce problème du contrôle des ressources naturelles dans les zones non organisées pose bien entendu la question beaucoup plus compliquée de leur contrôle dans les États normaux. Ici, au moins, nous avons une expérience petite, mais importante, sur laquelle continuer. Nous avons appris pendant les années de guerre qu’il était possible

(a) organiser le service en fonction des besoins;

b) établir des mécanismes internationaux pour la détermination de ce besoin.

Personne ne peut avoir lu l’histoire de Sir Arthur Salter sur le contrôle de la navigation alliée ou le dossier du gouvernement britannique concernant l’achat en gros des matières premières nécessaires. sans le sens que de telles méthodes s’orientent vers un système dans lequel il y a un remplacement permanent de l’intermédiaire par une combinaison d’États achetant, par l’intermédiaire de la Ligue le stock de matières premières sur une série d’années, à un prix convenu et distribuant le stock sur un principe de besoin préalable. L’enquête au moins, d’une telle éventualité apparaît importante pour deux raisons. Elle rend possible en premier lieu le maintien d’un niveau de prix mondial stable ou des produits essentiels et elle amène, en second lieu, dans le champ des possibles, la suppression de la concurrence inutile et coûteuse dans le produit ainsi contrôlé.

Avant d’essayer d’explorer les implications de ce principe, il vaut la peine de noter que certaines mesures indirectes à cette fin d’un genre intéressant existent déjà. Lorsqu’en 1904, M. Lubin a fondé l’Institut international d’agriculture, l’un des les buts qu’il avait à l’esprit étaient la réduction des transactions spéculatives dans les approvisionnements alimentaires du monde, et il a proposé une organisation internationale contre les réseaux et les monopoles qui agissaient à cette fin. Ici, comme ailleurs, le commerce international a devancé le gouvernement international. Des organismes comme la Conférence de la mer Blanche et de la Baltique, comme l’International Rail Syndicate, comme l’Union commerciale continentale de l’industrie du verre, mènent depuis des années leurs opérations sur la base d’une zone de vente convenue, d’un rendement convenu et d’un prix convenu. , bien sûr, était le maximum de profit avec le minimum de risque. Il ne semble pas y avoir de raison préalable pour laquelle les gouvernements des États ne devraient pas utiliser le mécanisme de la Société des Nations dans les régions appropriées pour aider leurs peuples à se procurer tous les produits nécessaires à un prix raisonnable.

La méthode, en effet, par laquelle de telles opérations sont effectuées n’est pas susceptible d’être d’un modèle uniforme, ni susceptible d’être confiée à un organe ad hoc doté de pleins pouvoirs, comme la Commission des réparations. Il est beaucoup plus probable qu’il s’agisse d’une série d’organes consultatifs, nommés par l’intermédiaire de la Ligue et relevant de celle-ci, mais travaillant par l’intermédiaire du comité exécutif de chaque membre de la Ligue. Ces derniers seront, comme Sir Arthur Salter l’a souligné, influencés et coordonnés dans leurs opérations par ces organes, mais ils seront mus conjointement moins par un contrôle direct que par une influence réciproque.

Il se peut, par exemple, que le gouvernement anglais achète séparément de la France cette proportion de l’approvisionnement mondial en blé dont sa population a besoin, mais il l’achètera à la lumière d’une pleine connaissance de ce que fait la France et d’un sentiment de l’impact sur la France de son action séparée. De même aussi, l’Italie pourra contracter avec la Grande-Bretagne pour l’achat de charbon et le règlement de cet achat sera effectué par un organisme qui réalisera son influence sur la politique des républiques sud-américaines. Ainsi est établi le principe vital de l’organisation internationale selon lequel les gouvernements devraient délibérément et continuellement négocier sur le règlement commun des grandes questions économiques.

Certains principes d’inférence qui émergent ici peuvent être notés en passant, puisque leurs résultats portent sur une étape ultérieure de l’argumentation. Il est possible, j’ai insisté, que les gouvernements coopèrent au règlement de grandes questions économiques. Ce règlement s’effectuera probablement au mieux, non par un organe exécutif, mais par la consultation coordonnée de ceux des différents États qui sont responsables de l’action politique en cause. En général, il est préférable que cette consultation ait lieu, non pas, comme dans l’ancienne diplomatie, par l’intermédiaire des “Foreign Offices”, mais par liaison directe entre le département spécialisé.

Le Board of Trade britannique devrait traiter directement avec le ministère français du Commerce, le ministre italien de l’Agriculture devrait concerter les mesures avec le ministre allemand de l’Agriculture. La connexion directe implique des institutions permanentes de contact. Il ne suffit pas d’avoir des réunions occasionnelles des chefs de département. Le personnel permanent responsable doit apprendre à se connaître intimement, à se sentir les uns les autres, à tirer de ces relations continues la capacité d’appliquer le sens de la nécessité internationale au travail de leurs propres États. Cela implique, comme Sir Arthur Salter l’a souligné à juste titre, la croissance entre les fonctionnaires d’une confiance suffisamment grande pour leur permettre de discuter franchement de la politique à ses débuts, et avant qu’elle n’ait été formée et formulée dans leurs pays respectifs. Car ainsi, nous évitons le danger d’impliquer dans la discussion le prestige d’une administration nous l’évitons d’avoir à céder aux yeux du public. Nous obtenons la base d’une décision commune prise avant que les gouvernements ne se soient engagés dans un point de vue ou un autre. Aucun fonctionnaire, bien entendu, ne peut ni ne doit engager ses pays respectifs, mais lorsque les marges d’accord sont connues, il devient beaucoup plus facile de régler les pouvoirs à conférer aux fonctionnaires qui font les solutions en fonction des principes dont le les limites sont assez bien définies. Les réunions des gouvernements deviennent alors des occasions officielles de sanctionner des plans dont les contours sont déjà organisés. Et les plans ainsi élaborés peuvent devenir instinctifs avec un esprit d’internationalisme simplement par la manière dont les fonctionnaires, par leur contact personnel,

J’insiste sur l’importance du contact en dehors des politiques étrangères d’Etat. Je crois qu’il est vraiment urgent, dans la mise en place d’un tel mode d’administration internationale, de multiplier les sources de contact entre les Etats. Plus nous pouvons localiser l’action, plus elle peut être traitée en termes non de prestige, mais de technique, plus grande est l’opportunité de croissance de la technique. Les canaux normaux de la diplomatie centralisent les problèmes d’une manière dont les conséquences peuvent devenir beaucoup plus importantes qu’elles ne le justifient. Un problème de pétrole à Downing Street peut facilement paraître plus important qu’il ne l’est à Whitehall.

La technique garde le trivial dans sa juste perspective. Si un ministère des Affaires étrangères est amené à se débattre avec un différend sur les chemins de fer, presque inévitablement, un arrière-pays de discussion au-delà des chemins de fer commence à envahir l’atmosphère. Et garder la discussion technique a le grand avantage supplémentaire de la garder non dramatique. Cela ne peut pas facilement devenir une sensation journalistique. On ne peut l’entourer de ce miasme de reportages et de scandales qui ont empoisonné tant de conférences internationales ces dernières années. Cela rend la notion de triomphe beaucoup moins accessible lorsque, a priori, la nature du triomphe n’est pas suffisamment intelligible pour être une nouvelle. Quiconque a étudié le fonctionnement de choses comme la Conférence de Londres de 1924 aura réalisé que leur meilleur travail a été fait lorsque deux ou trois hommes se sont réunis dans une pièce calme, pour ne pas marchander les uns avec les autres,

4. migration

Certains problèmes particuliers se posent en relation avec le mouvement des peuples dont les conséquences peuvent être importantes. En partie, la question est illustrée par la barre de couleur sur l’immigration dans certains États dont j’ai déjà parlé. Mais, en partie, il s’agit aussi de discuter de ce que doit être la protection générale offerte à l’émigrant qui quitte son État d’origine, l’organisation, à son profit, de la pleine connaissance de ce qu’il va rencontrer et il s’agit d’empêcher un tel mouvement que celui des immigrants chinois en Afrique du Sud, sauf à des conditions adéquates d’une manière générale. Plus tôt la Ligue portera son attention sur ces questions, mieux ce sera pour la Ligue. Il doit mettre en place, sous l’égide du Conseil, une Commission permanente sur les migrations aux fonctions bien définies.

(I) Il devrait avoir le pouvoir d’empêcher l’émigration des régions arriérées ou sous mandat à moins que les salaires et les conditions de travail offerts soient les mêmes que ceux obtenus pour un travail similaire dans le pays vers lequel les émigrants se rendent.

(2) Il devrait organiser l’inspection des navires transportant des émigrants et insister sur le maintien d’un niveau minimum d’hébergement.

(3) Il devrait avoir le droit d’inspecter

(a) le travail des bureaux d’émigration dans différents pays, et

(b) le pouvoir de leur accorder une licence pour effectuer ce travail, la licence étant retirée en cas d’abus.

(4) Il devrait avoir le droit d’inspecter les logements des émigrants dans les ports de débarquement et de faire des suggestions pour leur amélioration à l’autorité compétente.

(5) il devrait recevoir au début de chaque année un relevé du nombre total d’immigrants que chaque État est prêt à absorber, les professions dans lesquelles il y a de la place, les conditions dans lesquelles ces professions peuvent être exercées et il devrait, par le biais de sous -les commissions de chaque Etat, publient les informations disponibles. Chaque bureau d’émigration devrait être obligé de donner cette information à chaque personne qui se propose d’émigrer.

(6) Il devrait, en accord avec les membres de la Société des Nations, travailler de concert avec les autorités consulaires des différents États et servir de centre d’échange pour vérifier le nombre d’émigrants afin qu’ils ne partent pas plus en voyage qu’il n’est susceptible d’en recevoir. . Il est difficile de ne pas croire qu’il existe ici une région d’activité dans laquelle la Ligue peut faire un bien incalculable. Les pouvoirs que j’ai suggérés ne vont pas loin mais, sagement utilisés. ils peuvent devenir le noyau d’une autorité plus large d’où émergera peut-être un jour cette tentative de répartition organisée de la population en termes de superficie dont dépendra finalement beaucoup.

5. Conditions de travail.

Le Traité de Versailles a déjà créé un Bureau international du Travail dont le but général est de maintenir et d’améliorer le niveau de vie de la classe ouvrière dans le monde entier. J’aborderai plus loin dans ce chapitre les méthodes adoptées par ce bureau et les institutions à travers lesquelles il accomplit son travail. Ici, il suffit de noter pourquoi il est nécessaire ou la Ligue d’entreprendre des fonctions de ce genre. J’ai déjà souligné qu’il existe un marché mondial et que la pression de la concurrence tend à produire un niveau commun de conditions industrielles sur ce marché. Mais, évidemment, il est de la première importance de déterminer quel doit être ce niveau. À long terme. des salaires bas en Allemagne signifient des salaires bas en Angleterre de longues heures dans les filatures de coton japonaises signifient de longues heures dans les filatures de coton du Lancashire.

Un marché mondial, en effet, implique en fin de compte que les conditions de l’État où prévaut le coût de production le plus bas détermineront les conditions de production dans d’autres États. Il est donc urgent d’obtenir dans le monde une position minimale au-dessous de laquelle aucun Etat ne peut permettre à ses travailleurs de tomber. Il s’agit d’un minimum commun de conditions sanitaires, d’heures de travail, de taux de salaire. Cela signifie une interdiction universelle du travail des enfants, l’application universelle d’un repos hebdomadaire dans l’industrie. Cela signifie que lorsque certains matériaux, comme le phosphore blanc, s’avèrent dangereux, ils ne peuvent être utilisés nulle part dans les processus industriels. Cela signifie que des garanties pour les classes ouvrières, comme le droit de s’associer pour la vente en commun de leur travail et pour la négociation collective sur les conditions de leur travail, doivent leur être assurées.

Je ne prends que des exemples évidents dans les trois premières sessions de la Conférence annuelle du Bureau international du Travail, dix-sept conventions ont été manquées. I On peut dire en général qu’aucune œuvre plus précieuse n’a été accomplie par la Société des Nations que celle dont le Bureau international du Travail a été responsable. Il a bien sûr, dans les cinq années difficiles qui ont suivi son origine, marqué une époque dans l’histoire de la classe ouvrière.

Il faut dire un mot sur le caractère de la législation internationale sur ces questions. Il y a certains domaines d’activité pour lesquels le Bureau international du Travail est tenu d’engager ses membres dans une politique définie, et dans aucune autre politique que sa substance minimale. Mais cette politique aura inévitablement un caractère minimal. Il ne peut pas légiférer directement au sens d’administrer lui-même ses lois. Elle doit rechercher leur application par l’intermédiaire des législatures et des services publics de ses États membres. Elle peut, en effet, comme elle le fait, adopter non seulement des conventions contraignantes, mais aussi des recommandations, que des conditions particulières sont souhaitables, même lorsque le moment n’est pas encore venu de leur application universelle et que ces recommandations seront précieuses pour l’impulsion qu’elles donneront au public l’opinion dans les Etats membres à faire pression pour leur réalisation.

Il faut pourtant comprendre que le problème de la législation internationale du travail pose des questions à la fois délicates et complexes. On peut imposer à un État un minimum au-dessous duquel ses normes ne doivent pas tomber. Nous devons veiller, premièrement, à ce que les normes minimales ne deviennent pas des normes maximales et, deuxièmement, que l’on tienne suffisamment compte de la grande variété des conditions pour que la législation proposée puisse être appliquée efficacement.

Ce dernier problème est au moins en partie résolu en faisant des parties au contrat de législation non seulement les représentants des gouvernements, et en partie en permettant, comme lors de la Conférence des marins de Gênes en 1920, d’avoir des assemblées spéciales d’experts pour traiter des questions d’un genre particulièrement complexe. Le premier expédient est inestimable. Elle permet non seulement l’expression de l’opinion industrielle sous les angles les plus divergents, et cela de manière autoritaire, mais elle permet aussi, en particulier, l’expression d’une dissidence catégorique par rapport à la vision officielle du gouvernement. C’est inestimable, par exemple, lorsque le délégué du gouvernement japonais brosse un tableau idyllique des conditions de travail au Japon. voir son interprétation rapidement démentie par le représentant des travailleurs japonais. On gagne beaucoup plus

en encourageant par le contact international le sentiment que ces problèmes sont des problèmes mondiaux communs, et que seule une action véritablement corporative peut les résoudre. Si la Conférence avait un caractère purement gouvernemental, elle ferait beaucoup moins autorité. Mais lorsqu’un fonctionnaire déclare qu’un ministre du Travail soutient qu’une législation donnée est impossible dans son propre État, la possibilité que son argumentation soit renversée par un délégué des travailleurs de son propre État non seulement ajoute du piquant au débat, mais soin dans la formulation des objections à cette législation, je soutiendrai même plus tard que cette procédure pourrait être très utilement adaptée à l’Assemblée de la Société des Nations elle-même.

6. Il est enfin d’une importance urgente au sein de la Société des Nations que tous les types d’enquêtes économiques soient entrepris. Partout dans le monde, l’action législative est fondée sur la connaissance et il est étonnant de constater à quel point nous avons peu de connaissances sur les problèmes auxquels nous devons faire face. Problèmes de monnaie, d’investissement. de l’effet des tarifs, de la productivité des conditions de travail sur tout cela, le peu d’informations que nous possédons est entouré d’un océan d’ignorance. La Ligue a déjà montré dans divers domaines sa capacité pour ce type de travail. Non seulement il peut enquêter sur les conditions, mais il peut inviter l’expert à faire un rapport spécial. il peut convoquer une commission spéciale pour discuter du sens des connaissances en sa possession.

Le Traité de Versailles en a fait l’un des deux principaux objectifs du Bureau international du Travail de recueillir et de diffuser des informations sur tous les sujets relatifs aux conditions internationales de la vie industrielle et du travail. Il n’y a aucune raison pour que ce pouvoir ne soit pas étendu à tous les aspects de la vie économique. Partout où son incidence ou sa substance affecte les relations internationales, il existe un sujet approprié pour l’enquête de la Ligue. Et une telle recherche a la valeur supplémentaire qu’elle est beaucoup plus susceptible, de par son origine, d’être exhaustive et impartiale qu’une recherche menée sous les auspices d’États distincts. Les faits sont de ce caractère plus susceptibles d’être de caractère antiseptique. Peu de gens considéreraient sans soupçon une enquête sur l’exploitation des mines de charbon de Silésie par un Polonais ou un Allemand, mais peu de gens seraient peu enclins à croire un rapport fait à ce sujet par une commission indépendante de la Ligue à laquelle ni Polonais ni Allemand n’avaient servi. ne prétendez pas que la simple présentation des faits est en soi une garantie de sagesse. Mais je soutiens que la sagesse est impossible sans une agence experte de recherche de tact, et que la Ligue est par nature la meilleure agence de recherche de tact à sa disposition. Plus elle sera utilisée à cette fin, plus sages seront les fondements de la politique internationale. Mais je soutiens que la sagesse est impossible sans une agence experte de recherche de tact, et que la Ligue est par nature la meilleure agence de recherche de tact à sa disposition. Plus elle sera utilisée à cette fin, plus sages seront les fondements de la politique internationale. Mais je soutiens que la sagesse est impossible sans une agence experte de recherche de tact, et que la Ligue est par nature la meilleure agence de recherche de tact à sa disposition. Plus elle sera utilisée à cette fin, plus sages seront les fondements de la politique internationale.

Les institutions des organisations internationales

Un tel aperçu des fonctions de l’organisation internationale sert au moins à indiquer les organes d’action nécessaires. Il est clair que la Société des Nations a besoin de quatre institutions définies. Il faut une législature ou une assemblée pour formuler les principes généraux de la politique internationale, il a besoin d’un exécutif ou d’un conseil pour diriger un courant de tendance dans la législature et agir en tant que faiseur de solutions dans les intervalles de l’action législative, il a besoin d’une fonction publique permanente, ou secrétariat, chargé de la préparation des affaires et de la conduite des enquêtes nécessaires, il a besoin, enfin, d’un pouvoir judiciaire pour interpréter les implications juridiques de ses activités.

Mais utiliser ainsi la terminologie du gouvernement démocratique n’implique pas que ces institutions seront analogues aux institutions internes de l’État moderne. Deux considérations excluent cette possibilité. La Ligue, en premier lieu, est une association d’États-nations qui sont politiquement inégaux alors qu’ils sont juridiquement égaux, leurs représentants sont donc nécessairement les représentants des gouvernements. Quoi que chaque État puisse décider de choisir ses délégués, ils ne peuvent agir, comme un membre de la Chambre des communes, comme leur jugement instruit le juge le mieux justifié, ils doivent agir sur les ordres qui leur sont donnés par ceux de qui leur autorité est dérivée. Les actions de la Ligue, en second lieu, ne peuvent découler du processus normal de la règle de la majorité. Dans la plupart de ce qu’il fait, son affaire est de gagner le consentement de chaque État-nation à la politique et la tentative de les lier à l’acceptation de la politique par le simple dépouillement des votes serait fatale à l’existence de la Ligue. Il constitue bien plus un canal de consultation continue

qu’un organe législatif appliquant des règles à une opposition. Il pèse plutôt les opinions que les compte. Ce n’est pas un super-État au sens administratif du terme. BEAUCOUP plus, c’est un congrès permanent d’ambassadeurs qui cherchent les moyens d’un compromis équitable là où survient le désaccord. C’est une reconnaissance que les problèmes communs impliquent des organes de décision commune, et que la décision commune est mieux atteinte lorsque les hommes d’État cherchent à mettre leurs esprits en commun dans un effort pour trouver des solutions. A l’occasion, sans doute, la Ligue devra insister pour que ses vues soient acceptées par ceux qui s’opposent à leur substance. Mais, en général, son effort doit, par la nature des intérêts qu’il comporte, chercher une voie étrangère en nature au lobby-division d’une assemblée législative. Là où ses problèmes admettent un « oui » ou un « non » direct, il exigera au moins une approche à l’unanimité et, dans d’autres régions, la plupart de ses problèmes impliqueront des solutions d’ordre quantitatif. Il peut, par exemple, interdire absolument le travail des enfants parmi ses Etats membres, mais en fixant des règles de salaires pour le travail international, il ne tentera pas, parce qu’il ne peut atteindre, une simplicité législative d’ordre qualitatif.

Je peux faire une autre remarque avant d’essayer de traiter séparément de ces institutions. Les solutions apportées par les organes de la Ligue doivent être considérées, je pense, comme du droit au sens plein de ce terme. Ce sont, c’est-à-dire des décisions qui lieront les parties. Mais, à l’évidence, elles ne sont pas contraignantes dans le sens où, par exemple, une décision d’un magistrat de police lie un prévenu qu’il emprisonne. Il n’y aura pas, en général, de juridiction qui puisse passer à l’exécution des décisions. Cela ne prive pas, je crois, ses décisions De compétence juridique. Cela signifie seulement que leur exécution s’effectue par un procédé différent de celui qui s’opère pour la vie interne d’un Etat. Nous pouvons accorder que l’Italie, par exemple, peut refuser d’accepter les conclusions de la Cour permanente de Justice internationale sur une question à laquelle elle est partie. Nous pouvons admettre, en outre, que le processus pour l’amener à l’acceptation est beaucoup plus complexe que tout ce que nous avons connu auparavant. Il est pourtant clair que les décisions de la Ligue doivent, en dernier ressort, être exécutoires, et qu’il y a, par nécessité, derrière le pouvoir corporatif de ses membres.

Dire qu’un tel pouvoir corporatif ne peut pas être mis en action ne signifie en fin de compte rien de plus que de dire que certaines lois du Parlement ne peuvent pas être appliquées. Le droit, qu’il soit national ou international, est fondé sur la présomption de bonne volonté. Il doit supposer que ce qu’il fait sera accepté par ceux qu’il affecte. Bien entendu, des cas marginaux de refus se produiront et le secret d’une législation réussie est de façonner sa substance de manière à réduire ces cas au minimum. Ce problème, il est vrai, est beaucoup plus compliqué dans les relations entre Etats que dans les relations à l’intérieur d’un Etat donné, les intérêts touchés sont plus larges, les sanctions auxquelles il est fait appel en dernier ressort sont plus complexes et plus lointaines. Mais la complexité implique toujours une différence quantitative et non qualitative. La racine de ce qui est fait est la même. Le mal est puni, les différends sont réglés, des normes sont créées. Nous trouvons dans l’un comme dans l’autre des comportements qui rendent possible la vie de la civilisation. Dans l’un donc comme dans l’autre, nous donnons à ces comportements le nom de loi. Ce sont des normes de conduite établies par l’analyse de l’expérience.

1. L’Assemblée

La Ligue doit avoir un organe au sein duquel chaque Etat membre a droit de parole. L’Assemblée se compose donc de délégués de chaque Etat qui ne doivent pas être plus de trois, et qui exercent entre eux une seule voix. Sur le parquet de l’Assemblée, par conséquent, tous les États membres sont égaux et sa compétence en tant qu’organe s’étend à tous les sujets relevant du pouvoir de la Ligue elle-même. Il doit se réunir à des intervalles déterminés, ce qui, dans la pratique, est devenu une session annuelle, et à tout autre moment qui peut être nécessaire. Toutes les questions qui lui sont soumises doivent être tranchées à l’unanimité, à l’exception de celles concernant l’admission de nouveaux membres de la Société, qui nécessitent une majorité des deux tiers, celles qui concernent l’élection des membres non permanents du Conseil,

L’Assemblée, avec le Conseil, élit les juges du Conseil permanent de justice internationale, elle amende le Pacte, lorsqu’un amendement est jugé nécessaire, elle examine les différends qui lui sont soumis par le Conseil, ou par les parties concernées, elle adopte le budget annuel de la Ligue. , et répartir ! dépenses entre les États membres et il examine à la fois le rapport annuel des travaux de la Ligue et la mesure ? prises pour exécuter ses décisions. Tout Etat membre peut se retirer de la Ligue moyennant un préavis de deux ans, à condition qu’au moment du retrait il ait rempli toutes ses obligations Mile! le Pacte, et il cesse d’être membre soit en prenant son engagement, soit en rejetant un amendement dûment adopté au Pacte.

La plupart de ces pouvoirs et formes sont impliqués dans la logique de ce qu’est la Ligue par sa nature originelle. Mais certains problèmes graves se posent, à la fois de forme et de fond, qui doivent être discutés en détail. Quels États, en premier lieu, devraient être admis à l’adhésion La seule réponse concevable, je pense, est qu’il faut admettre tout État qui est disposé à accepter les obligations ainsi contractées et cela doit s’appliquer non moins à des États comme la Russie dont la philosophie de gouvernement diffère tellement de celui de la plupart des membres que celui d’États comme le Mexique, qui éprouvent des difficultés à établir un gouvernement stable de quelque nature que ce soit. Car une objection à la première en raison de son caractère est, en définitive, une objection également à l’adhésion d’États comme l’Espagne et l’Italie, où les gouvernements non construits sur le consentement populaire détiennent également le pouvoir et les objections au Mexique s’appliqueraient également à certains des États sud-américains où la stabilité est souvent plus apparente que réelle. L’admission du Mexique, en effet, possède une importance toute particulière, puisque son entrée dans la Société des Nations est pour lui l’assurance d’une protection contre le danger, peut-être lointain mais toujours existant, d’une agression américaine. L’autorisation de retrait n’est pas non plus une difficulté. Le délai de préavis est d’abord un délai d’avertissement et un Etat qui cherche à jouer seul est toujours entravé par le fait qu’une action contre un membre de la Ligue est une action contre tous. Il ne paiera jamais, en d’autres termes, aucun État pour se retirer de la Ligue, à moins que les événements ne prouvent que la Ligue elle-même ne peut devenir une réalité.

Ce sont, en gros, des choses simples. Bien plus difficiles sont les règles qui exigent l’unanimité sur un petit nombre de questions relativement peu importantes. Il est élémentaire dans l’histoire des États qu’une demande de consentement unanime soit fatale à un gouvernement efficace, le liberum veto en Pologne, par exemple, n’a pas été la moindre cause de sa décadence. Même une exigence Nous la règle des deux tiers du Sénat américain a, à l’occasion, été fatale à une action décisive à des points où une action décisive était cruellement souhaitée. Mais il y a, pourrait-on suggérer, deux considérations importantes qui atténuent la force de cette apparente faiblesse.

(1) De par la nature de sa composition, l’Assemblée ne peut être efficace sur des questions graves qu’en convainquant ses États qui la composent, et aucune conviction ne sera sincère si elle ne découle d’un consentement librement donné. Il faut faire sentir à l’Etat que sa propre volonté trouve place dans les décisions prises, s’il veut les accepter comme des obligations morales.

(2) Il existe, en second lieu, une manière dont l’Assemblée peut prendre une décision qui lie les membres de la Ligue sans qu’une unanimité définitive ne soit requise. Le Protocole pour le règlement pacifique des différends internationaux, par exemple, devait, en tant que projet avant ratification, être adopté à l’unanimité, mais, en supposant le succès de la Conférence du désarmement qu’il appelle, il devient obligatoire pour les membres de la Ligue lorsqu’une majorité seuls des membres permanents du Conseil et dix autres États membres l’ont ratifié. Dans ces circonstances, par exemple, la Grande-Bretagne pourrait être en désaccord avec le Protocole et pourtant être obligée d’accepter ses obligations a Il est donc clair que la règle de l’unanimité est moins lourd qu’il n’y paraît.

La constitution de l’Assemblée a été vivement critiquée au motif qu’elle est de caractère antidémocratique. Seuls les gouvernements, dit-on, y sont représentés et il est suggéré que le personnel d’une délégation d’État soit élu par l’assemblée législative, ou par quelque organe similaire qui puisse le protéger d’être la créature d’une administration temporaire. Mais la réponse à une telle critique est, je pense, une dernière. Rien n’empêche un Etat de prendre ses propres dispositions sur le caractère de ses représentants et l’Afrique du Sud a déjà choisi comme l’un de ses délégués le citoyen d’un autre Etat. Et, en second lieu, puisque le gouvernement en place est responsable de l’élaboration de la politique étrangère dans un état qu’il devrait décider par qui ses engagements pris.

Il ne pouvait pas continuer à agir car la politique du gouvernement devait être présentée à sa propre législature et à une autre législature peut-être tout à fait différente de l’Assemblée à Genève. Pourtant, il y a, je crois, autant de réalité dans la critique. L’une des conséquences de la Ligue est de rendre importante la continuité de la politique étrangère et cela ne peut être réalisé qu’en trouvant sa substance en grande partie sur une question convenue entre le gouvernement en place et l’opposition. Cela peut, pourrait-on suggérer, être réalisé en faisant de l’un des membres de chaque délégation Stan un membre de l’opposition désigné par cette dernière pour ce poste. Le fonctionnement du Bureau international du Travail a montré la grande valeur d’une procédure analogue. Il offre une opportunité précieuse de ventiler les points de différence avant que le corps ne soit le plus susceptible d’en être affecté. Elle aura tendance à sortir les affaires étrangères du champ de la partisanerie normale puisque toute divergence de vue finale dans une délégation nationale privera l’État dans lequel elle intervient d’une grande partie de son autorité. Et là où il existe, il est d’une grande utilité qu’il soit déclaré devant la barre de l’opinion internationale, et non masqué par la façade de la raison gouvernementale. Il est bien entendu évident que, dans tous ces cas, le droit de vote doit être exercé par le représentant du gouvernement.

Les membres de l’Assemblée ont été, presque uniformément, des hommes d’État, et non des fonctionnaires, et il est clair, je pense, que cela doit nécessairement être le cas. Dans toutes les questions de haute politique, l’homme d’État peut critiquer et argumenter, là où c’est public, difficile pour le fonctionnaire de faire plus qu’annoncer. L’homme d’État. de plus, a un pouvoir d’engagement qui va au-delà de ce qui peut être confié à un fonctionnaire, celui-ci ne peut parler au-delà de son mandat précis, et le débat serait étouffé si un délégué devait attendre par télégramme ou par téléphone des instructions supplémentaires. Mais il est assez important de décider par quels personnages politiques un État doit être représenté.

Je pense moi-même qu’en des occasions vraiment vitales, le Premier ministre lui-même devrait être le chef de sa délégation et qu’en temps normal sa place devrait être prise par le ministre des Affaires étrangères. Évidemment, là où les affaires de l’Assemblée sont en grande partie des affaires de routine, elles ne doivent pas occuper le temps de la première. Mais lorsqu’il s’agit de grandes affaires, plus l’autorité que le caractère de son personnel confère à l’Assemblée est grande, meilleure sera la qualité de son travail. Alternativement, le ministre des Affaires étrangères devrait être à sa place pour attacher un département séparé dans les gouvernements nationaux au travail, de la Ligue est de suggérer une différence entre ce travail et la politique étrangère normale. Ce n’est en fait pas le cas.

La politique étrangère normale doit devenir la politique de la Ligue et elle ne le sera que si tant les fonctionnaires permanents que les ministres des Affaires étrangères viennent, par l’expérience de la Ligue, imprégner leur travail quotidien de l’esprit de l’Assemblée. La séparation du personnel est, à cet égard, dangereusement susceptible de devenir une séparation des fonctions et même dans la brève histoire de la Société des Nations, l’absence du ministre des Affaires étrangères d’un État à Genève a eu tendance à rendre sa politique différente à la fois dans la texture et l’approche de celui du membre-ministre de l’Assemblée. Il y a même quelque chose à dire pour faire du chef permanent du Foreign Office le troisième membre de la délégation à cet effet. Car, en fin de compte, son impact sur la politique est tellement plus profond et plus continu que celui de son chef temporaire, que le manque de contact personnel avec l’Assemblée peut facilement,

Toute Assemblée, bien sûr, est forcément différente de ce que sa constitution formelle lui fait vivre, non par ses clauses inaugurales, mais par les habitudes engendrées par son expérience. Il est, dira-t-on, déjà légitime de hasarder certaines déductions sur la nature de l’Assemblée de la Société des Nations. Il est capable de surmonter la barrière faite par les différences de langues. Il peut véritablement débattre des propositions et véritablement exprimer des griefs. Elle peut s’attirer une opinion publique capable de transcender les loyautés paroissiales. Il fournit une valeur inestimable. caisse de résonance pour les meilleurs élans de l’humanité. Il offre l’opportunité à de grandes personnalités qu’elles soient issues du grand Etat ou du petit Etat,

Elle permet au petit État de répondre à la lat power sur un pied d’égalité. Il permet de renvoyer les problèmes à des organismes plus susceptibles que tout autre de l’être par intérêt immédiat ou par préjugé hérité. Il ajoute à la stature de la justice en persuadant les hommes raisonnables que ceux qui échappent à son autorité ont peur du jugement de la raison. Un observateur qui scruterait les comptes rendus de l’Assemblée y trouverait sans doute de sérieux blâmes. Mais il en conclurait, je pense surtout, cela, s’il n’avait pas d’autre valeur. elle serait précieuse parce qu’elle est un frein à la puissance du grand État. Elle l’oblige à s’exposer au public et l’oblige à se soumettre à l’analyse et à la critique. Ce sont là, en fin de compte, les vrais remèdes contre les dangers auxquels nous sommes confrontés. Pour les États, enfin, qui échouent sont ceux qui,

2. Le Conseil.

Disséquer le Conseil de la Ligue est forcément une tâche plus difficile que d’analyser l’Assemblée car la structure du Conseil est certes incomplète et elle ne peut prétendre à la finalité tant que la Russie, l’Allemagne et les Etats-Unis y sont représentés.

Mais, si nous supposons leur représentation ultime, un principe simple mais essentiel est à la base du Concile. Il est naturellement divisible en une partie permanente composée de représentants des Grandes Puissances et une partie temporaire composée de représentants des Petites. C’est je pense une division inévitable. Le monde doit être pris tel qu’il est et les décisions prises, disons, pour la Grande-Bretagne par le Chili et la Belgique n’auraient pas une validité effective. L’équilibre des avantages consiste à reconnaître l’importance du grand État, tout en lui refusant le pouvoir ultime sur le Conseil. Pour ce faire, le nombre d’États représentés en permanence est inférieur de deux au nombre de membres temporaires.

La compétence du Conseil, comme celle de l’Assemblée, n’est limitée que par la portée du Pacte lui-même et, comme pour l’Assemblée également, ses décisions, sauf sur les questions de procédure, et une ou deux autres questions, mais mineures, doivent être unanime.

La règle de l’unanimité est, dans l’ensemble, moins une pierre d’achoppement qu’il n’y paraît. Car, en premier lieu, c’est sans aucun doute une garantie contre le danger très réel des coalitions au sein du Conseil, et, dans l’hypothèse prouvée par l’expérience de l’Empire britannique, l’unanimité semble réalisable tant qu’il existe une volonté de s’entendre . Le Conseil est tenu de se réunir annuellement bien qu’en fait, il s’est réuni au moins six fois par an depuis la fondation de la Ligue. Son autorité spéciale dans les litiges est notable.

Si les Etats en litige ne conviennent ni à l’arbitrage ni au règlement judiciaire, ils doivent soumettre leur différend au Conseil. Si celui-ci ne peut parvenir à un accord, il peut, soit à l’unanimité, soit à la majorité, publier un rapport des faits avec des recommandations si le rapport est unanime, en dehors des intéressés, et l’un d’eux exécute les recommandations, l’autre ne peut lui faire la guerre. Si l’unanimité n’est pas atteinte, la guerre peut être engagée trois mois après la publication de la décision du Conseil. Si une partie prétend que le différend est de nature interne et que le Conseil l’accepte, sa compétence cesse, elle ne peut donc pas s’immiscer dans les affaires intérieures d’un État.

Il peut également, soit d’office, soit à la demande de l’une des parties, saisir l’Assemblée d’un différend, auquel cas cette dernière assume les mêmes pouvoirs de règlement que le Conseil lui-même. Lorsqu’une telle référence est faite, les États membres du Conseil doivent être unanimes et la majorité des délégués des autres États doivent approuver le rapport et les recommandations. De nouveaux États membres peuvent être invités à devenir membres temporaires pour le règlement des différends avec un État membre. Si l’invitation est acceptée, la procédure normale s’applique si elle est refusée et que la guerre éclate, toute la Ligue s’en mêle.

Evidemment, le Conseil est le véritable pivot de la Ligue. C’est la véritable source de décision de l’exécutif. C’est le principal facteur de règlement des différends. De son activité dépend la créativité de l’Assemblée dans son ensemble. Dans quelle mesure sa structure est-elle satisfaisante pour les objectifs qu’elle a dans View ? Notons tout d’abord quelques lacunes. La règle de l’unanimité est, j’ai insisté, nécessaire dans les travaux majeurs du Conseil, elle n’est pas, pourrait-on dire, nécessaire également dans ses travaux mineurs.

L’unanimité ne devrait pas être nécessaire pour entreprendre ces activités sociales, la suppression du trafic des drogues nocives, par exemple, ce qui, comme je l’ai déjà dit, offre l’occasion d’un travail fructueux. Dans ces cas, l’obligation d’accepter une majorité des deux tiers devrait être considérée comme suffisante. Deuxièmement, le Conseil ne doit pas non plus examiner lui-même si un différend est ou n’est pas interne, car si l’Angleterre considère, par exemple, le conflit en Égypte comme une affaire interne, l’opinion de la France est susceptible d’être teintée par sa propre position particulière au Maroc. . Il vaut donc mieux que ces questions soient renvoyées à la Cour permanente et que le Conseil se conforme à sa décision.

Les non-membres de la Ligue, troisièmement, devraient avoir le droit de faire appel à l’arbitrage du Conseiller même lorsque leur différend est avec un État-qui n’est pas non plus membre car si, pour prendre un exemple évident, les États-Unis devaient faire la guerre sur le Mexique, l’annexion de ce dernier modifierait si profondément la position des républiques sud-américaines qu’elle ferait de leur intérêt pour la décision un intérêt qui a besoin de toute l’importance que peut donner l’autorité combinée de la Ligue.

Certaines autres questions d’importance se présentent. Par qui les Etats seront-ils représentés aux réunions du Conseil ? Dans la mesure du possible, pour les raisons que j’ai déjà expliquées en traitant avec l’Assemblée, il est important que les délégués soient le ministre des Affaires étrangères de chaque État. Il y a, bien entendu, des exceptions nécessaires à cette règle. La distance, par exemple, rend impossible la présence du ministre japonais des Affaires étrangères à l’heure actuelle. Mais la représentation, ni par les ambassadeurs, ni par les ministres subordonnés, n’est en général pas satisfaisante. Leurs instructions sont nécessairement moins souples. Ils ne permettent pas au ministre d’apprendre le sens des relations internationales par contact direct avec leur substance.

Ils ont tendance à se séparer de cet esprit commun qui naît de la continuité des relations lors des réunions du Conseil et c’est, en général, une mauvaise chose pour un gouvernement d’avoir sa politique internationale dans des bandes différentes de celles qui mènent ses affaires étrangères. Certes, il a été possible de reconnaître dans le ministère des Affaires étrangères de Grande-Bretagne une différence de point de vue avec celle qui prévalait dans le département présidé par Lord Cecil, une différence non moins importante dans la méthode d’approche que dans l’objet désiré.

Plus complexe est la question de la publicité. Ici, il est évident que les considérations qui s’appliquent à l’Assemblée sont hors de propos. La publicité est la vie de l’Assemblée, au Conseil. il n’est pas rare que la publicité avant la décision, en particulier dans le règlement d’un différend, fasse plus de mal que de bien. Mais il importe aussi que le Concile ne dégénère pas en un organe débattant à huis clos, et prononçant des déclarations ex-cathédrale qu’il ne daigne pas expliquer.

Il est donc important que toutes les décisions prises soient publiées avec une explication officielle des résultats obtenus car, comme l’a dit M. Branting, « les raisons sont tout à fait le meilleur moyen par lequel les décisions du Conseil peuvent être défendues contre la critique. . ” Il est, je pense, en outre clair que le Conseil pourrait bien entendre en public

(1) toutes les déclarations des parties à un différend

(2) toutes les questions qui lui sont soumises sur la conduite des Puissances mandataires

(3) toutes les questions qui se rapportent aux activités de la Ligue en vertu de l’article suivant.

Personne qui a entendu la dénonciation par Lord Balfour du général Zeligowski lors de la quatorzième réunion du Conseil ne doute de l’effet salutaire de la publicité et c’est une règle générale que le secret ne doit être invoqué que lors de négociations d’une nature délicate comme la reconstruction financière de l’Autriche, sont en discussion.

Une question de grande importance est la relation du Conseil avec l’Assemblée. Ici, il faut d’abord mettre de côté les séduisantes analogies du gouvernement parlementaire. Le Conseil est un cabinet, mais c’est aussi une législature et, par sa nature combinée, il ne correspond à aucune institution préexistante. Elle domine l’Assemblée, puisque celle-ci ne peut agir sans elle pourtant dans certaines tenues, elle est soumise au contrôle de l’Assemblée. Un rapport sur ses travaux est présenté annuellement par le Secrétaire général de la Ligue et sa discussion par l’Assemblée correspond à la discussion des prévisions annuelles par la Chambre des communes. Mais la démission à l’Assemblée, s’il peut influencer le Conseil, n’a pas à le faire, celui-ci peut s’en tenir à ses décisions, et, s’il le fait, il n’en tiendra pas compte. Il est donc, clair que l’Assemblée est, en tout point, un organe inférieur à la fois en pouvoir et en autorité au Conseil, et, en dehors de ses réunions normales, ses sessions extraordinaires dépendent à des fins pratiques, soit de la volonté du Conseil, soit de la référence à lui d’un différend par l’une des parties concernées. En général, par conséquent, quelque neuf membres de la Ligue consacrent l’essence de la politique mondiale en son nom.

Est-ce une relation adéquate? Nous devons nous rappeler les conditions dans lesquelles la Ligue doit fonctionner. Un corps aussi divers que l’Assemblée, si sujet aussi aux difficultés de l’éloignement, ne peut être convoqué souvent dans la nature des choses. Ses membres doivent, en règle générale, recevoir un préavis raisonnable des questions à discuter si leur jugement doit être rendu après mûre réflexion. Inévitablement, par conséquent, le Conseil est tenu d’être la base de la décision dans les périodes intérimaires et son pouvoir doit être de nature élastique s’il veut faire face avec succès aux problèmes qui se poseront. Il doit avoir, en somme, ce qu’on appelle en Angleterre un pouvoir de prérogative et les limites de ce pouvoir peuvent être fixées, selon l’occasion, par l’Assemblée. Mais il serait en général impossible de permettre, par exemple, que des différends une fois réglés soient rouverts par l’Assemblée. Si l’on savait qu’une telle révision était possible, toute partie à un différend qui se sentirait lésée par la décision ferait appel à l’Assemblée pour une nouvelle audition. Le regard décisif est un principe inévitable de la situation à laquelle nous sommes confrontés.

L’Assemblée est donc tenue d’être un moyen de critique plutôt qu’un moyen de contrôle. Les différences de compétence sont inhérentes à la nature du problème. Il faut d’ailleurs rappeler que la situation sera progressivement modifiée par deux facteurs d’expérience. Le Conseil accumulera des précédents, et ceux-ci limiteront progressivement, même à demi-consciemment, son pouvoir d’innovation et, au fur et à mesure de l’avancement des travaux de la Cour permanente, un volume de décisions de justice sera collecté au sein duquel le Conseil devra agir. Mais il est important que le Pacte de la Société des Nations oblige le Conseil à accepter la décision de la Cour sur les questions de droit.

Car si cela n’est pas fait, les décisions de la Cour ne seront que des expressions d’opinion, pesantes peut-être, mais susceptibles d’être rejetées si elles sont incommodes. Cela privera la Cour de ce qui est essentiel à son autorité, puisqu’elle la transformera en un corps de conseillers juridiques, au lieu d’un corps de juges. Rendre le Conseil lié par la loi est, pourrait-on insister, le moyen le plus sûr de rendre ses conclusions instinctives avec justice.

Je suggère que l’Assemblée pourrait raisonnablement exercer un autre pouvoir sur le Conseil. Même si nous admettons que, dans les affaires importantes, les décisions du Conseil doivent être considérées comme des poursuites judiciaires, ce caractère n’a pas besoin de s’étendre aux affaires qui, bien qu’importantes en elles-mêmes, sont relativement mineures.

Le Conseil, par exemple, s’est occupé des problèmes de transit, de santé, d’enregistrement des traités, de trafic d’alcool en Afrique, dont aucun n’est susceptible d’entraîner de sérieuses divergences d’opinion. On pourrait suggérer que les décisions sur des questions de ce caractère pourraient être soumises à révision par l’Assemblée. Ils lui seront présentés d’année en année dans le rapport annuel du Secrétaire général et ce serait un complément utile aux pouvoirs de l’Assemblée si elle était habilitée, par un vote des deux tiers, à réviser la décision du Conseil . Un exemple en est la question du soulagement de la famine en Russie qui a été rejetée par l’opposition des grandes puissances, malgré le plaidoyer éloquent des petits États.

Passer outre le premier dans de tels cas ne sera pas rarement remplacer les considérations politiques ou économiques d’un grand État par les considérations humanitaires d’un plus petit. Nous ne pouvons pas nous attendre à ce que la Grande-Bretagne abandonne l’Inde à la demande de la Hollande, mais il serait bon pour son âme, ou pour celle du Japon, de céder, même au prix de lourdes pertes économiques, un trafic comme celui de l’opium, disons, à la demande de Norvège ou du Danemark. Quiconque examine l’éventail des fonctions comprises dans l’article suivant du Pacte n’aura aucune difficulté à croire que pour celles-ci, au moins, l’Assemblée pourrait bien conserver la suprématie. Jusqu’où s’étendra sa compétence en tant qu’organe de révision dépendra, très clairement, du succès de la Société des Nations à établir des habitudes de coopération internationale. En partie, au moins,

Quiconque examine le dossier du Conseil depuis son origine sera, je pense, conduit à deux conclusions. Elle a été, pendant les cinq premières années de son histoire, encore fortement imprégnée de l’héritage de l’esprit de guerre. Dans l’obéissance à cet esprit, comme dans des problèmes comme la vallée de la Sarre et la Silésie, elle a commis de graves erreurs d’obéissance, aussi, à cet esprit, elle n’a pas tenu compte de questions comme l’invasion de la vallée de la Ruhr par la France, qui a crié à haute voix pour son intervention. Il a, d’autre part, fait preuve d’un sérieux manque de courage face aux grandes questions sur lesquelles son influence doit être bâtie. Il a réussi dans de petites choses, comme le règlement de la difficulté des îles Aaland et la frontière de l’Albanie, il n’a pas réussi dans de plus grandes choses comme le différend gréco-italien de 1923 la question franco-allemande dans la Ruhr,

Pour une pénombre d’incertitude, le statut international de l’Égypte et son rôle dans la gouvernance du Soudan étaient tous deux des questions qui nécessitaient un traitement à la fois juridique et impartial, mais toutes deux étaient des questions que l’Angleterre a réglées par elle-même, sans référence à la Ligue. L’Egypte d’ailleurs, n’était pas membre de la Ligue et son appel à elle, bien que fait à l’unanimité par l’Assemblée législative, n’a pas été approuvé par un exécutif qui avait à peine pris ses fonctions au moment où l’appel a été fait pourtant le Secrétariat de la League n’a pas accepté l’appel comme officiel, au motif qu’il n’émanait pas d’un « gouvernement » au sens technique et administratif du terme. La Ligue, en d’autres termes, permettait que de grandes questions soient tranchées sans intervention sur les bases juridiques les plus étroites.

Le malheur de cette action réside dans le fait qu’il s’agissait d’une soumission de la Société des Nations à la volonté d’un grand État, alors que la partie affectée était un petit État, et à une époque où le grand État agissait au nom de son prestige. Mais c’est précisément pour empêcher l’action au nom du prestige que le Conseil de la Ligue est habilité à intervenir. Des refus comme ça dans le cas anglo-égyptien, le silence, comme dans le cas de la Ruhr, la faiblesse comme dans le cas de la Grèce et de l’Italie, n’incitent pas à croire à la bonne foi.du Conseil. Il est nécessaire, a déclaré M. Ramsay MacDonald, « de vider nos esprits de ces idées révolutionnaires et futiles qu’une nation, par sa force de volonté et sa détermination, peut simplement fouler aux pieds le reste du monde ». Mais nos esprits ne se videront de telles idées que si le Conseil décide fermement d’intervenir chaque fois qu’une telle agression est tentée. Étant donné, comme nous pouvons l’admettre, qu’une telle politique peut briser la Ligue, il n’est pas moins probable qu’elle le fasse et jusqu’à ce que le Conseil obtienne l’autorité qu’une telle intervention implique, les grandes puissances la considéreront, non comme un arbitre, mais comme une convenance contingente.

3. Le Secrétariat

Aux termes de l’article précédent du Pacte, le personnel administratif de la Société des Nations comprend un secrétaire général et l’assistance dont il peut avoir besoin. Le premier secrétaire général a été nommé par la conférence de la paix à Versailles en 1919 son successeur sera nommé par le Conseil avec l’approbation d’une majorité à l’Assemblée. Ses fonctions, grosso modo, se répartissent en dix grandes catégories.

(1) Il agit en qualité de rapporteur des décisions du Conseil et de l’Assemblée.

(2) Il coordonne le travail général du Secrétariat de la Ligue.

(3) Il prépare un rapport annuel sur les travaux du Conseil pour présentation à l’Assemblée.

(4) A la demande de tout membre de la Ligue, il convoque, en vertu de l’article du Pacte, une réunion du Conseil pour traiter de toute situation d’urgence qui laisse présager un conflit.

(5) Il reçoit, en vertu de l’article , avis de soumission par une partie à tout différend, et prend les dispositions nécessaires pour son enquête et sa discussion.

(6) Il reçoit et, sur enregistrement, publie tous les traités conclus par tout membre de la Société des Nations.

(7) Il informe les membres de la Ligue lorsque des amendements au Pacte sont entrés en vigueur

(8) Il fait exécuter les décisions de la Ligue par l’intermédiaire des bureaux du Secrétariat permanent.

(9) Avec l’approbation du Conseil, il nomme les membres du Secrétariat et son personnel

(10) Il prépare l’ordre du jour de toutes les instances réunies sous l’égide de la Ligue.

Il est évidemment difficile de surestimer l’importance du Secrétariat. Ses fonctions sont à la fois vastes et complexes, car elles huilent les rouages ​​de l’appareil de la Ligue et l’adéquation de la Ligue dépend en grande partie de la compétence de son travail. Mais il fonctionne aussi, dans certaines limites bien définies. C’est une fonction publique internationale, et en tant que telle, elle comprend des citoyens de tous les États membres de la Ligue. Elle n’a donc pas une seule tradition d’expertise sur laquelle s’appuyer doit façonner sa routine à partir d’habitudes cosmopolites qui ne sont pas rares. en désaccord les uns avec les autres.

S’il est par ailleurs un organe administratif, il n’exécute pas lui-même, il ne peut qu’organiser le processus d’exécution qui doit être effectué par les membres de la Ligue individuellement. Il ne peut pas entreprendre l’effort qu’il juge approprié. Ses travaux sont limités, d’une part, par le budget qui lui est accordé par l’Assemblée, et, d’autre part, par la mesure dans laquelle les États membres coopèrent effectivement avec elle dans ses travaux. Pourtant, même avec ces limitations, il est appelé à jouer un rôle croissant dans la Ligue et une grande partie de ce qu’il fait impliquera une habileté dans la négociation et une délicatesse dans la déclaration probablement supérieure à ce que la fonction publique d’un État individuel a connu jusqu’à présent.

Comment ce Secrétariat s’acquitte-t-il de ses fonctions ? Je ne discuterai pas ici le problème purement technique de son organisation interne, je chercherai plutôt à découvrir quelles méthodes sont impliquées dans son travail, et la signification de ces méthodes. Le fait marquant de la fonction est clairement l’affaire de l’enquête. Dans presque tous les domaines de la vie sociale et politique, le Secrétariat de la Ligue recueille des informations sur lesquelles les décisions de la Ligue seront éventuellement fondées. Comment faire ?

Il y aura d’abord des problèmes, auxquels il devra lui-même répondre directement. Il y en aura d’autres où ce qu’il faut, c’est une enquête moins directe que la coordination des connaissances existantes. Il y en aura d’autres encore où ce qui est requis est une enquête par un corps d’experts extérieurs organisés et a pour leur analyse. Il y en aura encore d’autres. où ce qui est nécessaire, c’est moins l’un de ceux-ci que la présentation de recommandations par un groupe d’experts sur lesquels donner suite ou non à la Ligue.

Il suffit d’esquisser les implications d’une telle fonction pour se rendre compte qu’elle doit être organisée par les hommes les plus compétents. Le Secrétariat de la Ligue, à l’évidence, ne peut pas être composé d’hommes qui n’étaient tout simplement pas assez bons pour accéder aux plus hauts postes de la fonction publique de leurs États respectifs. Il s’ensuit que la Ligue doit construire son Secrétariat sur des bases qui attirent dans ses rangs les hommes les plus capables de chaque Etat membre. Son salaire, son inamovibilité, ses conditions de travail ne doivent pas être moins convenables que ceux de la meilleure fonction publique nationale de la Ligue. Il doit, bien entendu, trouver dans ses rangs une place pour tous les citoyens des États membres mais, au sommet, il doit considérer la compétence comme plus importante que la nationalité.

Il est clair, en outre, qu’une grande partie du succès du Secrétariat à cet égard dépendra de ses relations avec des organismes de recherche du monde entier et avec des experts individuels dans les domaines qui le concernent. En partie bien sûr, il peut obtenir une telle connexion au moyen des Commissions consultatives permanentes dont j’ai parlé plus tôt dans ce chapitre en partie, aussi, il peut, comme le fait le Bureau international du Travail, établir des correspondants dans le monde entier qui maintiennent le Secrétariat en contact avec des développements importants pour elle en partie, aussi, par des conférences spéciales, comme la Conférence des Finances de Bruxelles, elle peut créer une voie par laquelle l’opinion d’experts sera dirigée vers elle.

Je ne crois pas moi-même que ces méthodes suffiront à elles seules. Pour que la Ligue soit efficace, elle doit avoir un observateur dans chaque État avec les pouvoirs et privilèges d’un ambassadeur dans cet État. Il doit être un centre de connaissances, et une liaison entre la vie nationale, d’une part, et Genève d’autre part. Il doit pouvoir organiser les enquêtes de la Ligue sur place. Il doit avoir le pouvoir d’insister, par exemple, sur le non-respect d’une convention du Bureau international du travail. Il doit servir d’intermédiaire de négociation entre l’Etat auprès duquel il est accrédité et la Ligue elle-même. Il doit, pour ainsi dire, représenter l’existence visible de la Ligue parmi ses membres.

Nous n’avons pas besoin non plus de minimiser l’importance cérémonielle de tels observateurs. Rassembler sur eux-mêmes des hommes et des femmes dans chaque État sur la base d’un intérêt pour l’internationalisme serait un service de haute importance. De tels observateurs, bien sûr, ne seraient jamais citoyens du pays vers lequel ils ont été envoyés. Ils voudraient que l’ambassadeur ordinaire, soit détaché de Genève à de tels travaux et à leur retour là-bas ils apporteraient à ses activités un savoir et une fraîcheur d’une grande importance pour leur qualité. Ils empêcheraient la Ligue, encore et encore, d’agir sur la base d’informations biaisées ou de demander l’aide de sources erronées. Leurs rapports confidentiels aideraient grandement le Secrétariat à tirer le meilleur parti des résultats de l’enquête pour la Société des Nations.

Mais le Secrétariat n’a pas simplement à enquêter. Elle est également chargée, comme je l’ai noté, d’une tâche de négociation. Une partie de ce devoir est ce que l’on peut appeler de nature statutaire, comme lorsque le Secrétaire général convoque une réunion du Conseil à l’occasion d’un différend, il s’agit en partie d’un travail de routine entrepris dans l’exécution des décisions de la Ligue. Dans les deux types, remarquons-le, des observateurs tels que j’en ai parlé pourraient jouer un rôle de grande valeur. Certaines autres considérations se dégagent d’ailleurs. Il est clair, tout d’abord, que le Pacte de la Ligue ne peut couvrir toutes les urgences qu’il a visualisées, par exemple appel à la Ligue par un membre contre un non-membre, mais il n’a pas envisagé un appel par un non-membre contre un membre de la Ligue.

Pourtant, aucune difficulté ne doit jamais échapper à l’attention de la Ligue pour des raisons purement techniques. Dans ces cas d’urgence, donc, en dehors de la convocation du Conseil à la demande d’un membre, il devrait être du devoir du Secrétaire général, avec l’approbation du Président du Conseil, de convoquer ce dernier organe lorsqu’un l’appel, bien que non juridiquement substantiel, lui semble, par son caractère, un qu’il serait imprudent de négliger. Il n’y a, je pense, aucun risque indu dans la conférence de ces pouvoirs.

Il resterait au Conseil, lors de sa réunion, de décider qu’aucune décision ne devrait être prise et une décision du Secrétaire général de ne pas convoquer le Conseil fournirait à l’Assemblée un levier possible pour débattre lors de sa prochaine réunion. Progressivement, en effet, s’accumulerait un corpus de précédents qui guiderait le Secrétaire général dans sa décision et l’existence d’un tel pouvoir de réserve, entre des mains indépendantes, protégerait la Société d’elle-même. Car il y a toujours un danger que le Conseil laisse un différend intact, non parce qu’il sort du cadre de sa compétence, mais parce que chaque membre. L’État est soucieux de ne pas blesser les susceptibilités des autres. Il faut se garder de tout punctilio de ce genre.

Une autre considération d’importance émerge. Si l’autorité de la Ligue dépendra, bien entendu, des relations qu’elle pourra établir avec le ministère des Affaires étrangères des États membres, elle devra non seulement gagner de leur part ce qu’on peut appeler une confiance extérieure, elle devra être capable, aussi, de les persuader d’examiner leurs propres problèmes sous l’angle de leur impact sur les relations mondiales dans leur ensemble. Je n’ai pas besoin d’insister sur la difficulté de cet effort. Ce qu’il s’agit, à mon sens, clairement, c’est de développer le Secrétariat de la Ligue en tant que lieu où les fonctionnaires des Etats membres peuvent être détachés pour un service temporaire dans le cadre de leurs fonctions normales. Si nous pouvions être certains, par exemple, qu’aucun homme n’a été chef permanent d’un ministère des Affaires étrangères à moins qu’il n’ait passé deux ans au service de la Ligue, nous pourrions également, je suggère,

Il aurait beaucoup appris de la perspective internationale que la résidence continue à Genève impose inconsciemment. Il apprendrait à faire confiance à la Ligue en aidant à la faire fonctionner, il cesserait de la considérer comme un simple instrument de plus avec lequel il doit négocier. Il viendrait à connaître dans l’intimité d’une collaboration continue des hommes qui n’acceptent pas les hypothèses qui, à Londres ou à Paris ou à Tokyo, vont de soi. Il apprendrait comment se présente la politique nationale, non pas en tant qu’elle affecte seulement les intérêts de son propre Etat, mais en tant qu’elle affecte l’intérêt total de la Société des Nations. Un tel service, en effet, serait une éducation libérale dans cette perspective cosmopolite que les besoins de l’humanité ont rendue si essentielle. Car jusqu’à ce que l’esprit international soit enraciné dans les fonctions publiques des États membres non moins qu’à Genève même,

Sur un problème, il vaut la peine de dire un mot spécial. Le Secrétariat de la Société des Nations provient de différents États, et il y en a qui nient qu’un fonctionnaire, disons Anglais ou Français, qui ne vient à Genève qu’après avoir atteint l’âge d’homme, puisse se dessaisir de sa nationalité. biais. Si l’on entend par là qu’un officiel de la Ligue qui est anglais aura tendance à regarder les questions de la Ligue à travers des lunettes anglaises, c’est le cas. Je pense, complètement faux. Car là où une question est traitée par la Ligue, surtout si elle est de nature critique, il n’y a pas de simple « vue anglaise » à poser a priori.vers le bas. Personne ne peut dire, par exemple, que Lord Morley of Blackburn a cessé d’adopter un point de vue anglais parce qu’il s’est opposé à la guerre des Boers, je crois que personne ne soutiendrait maintenant qu’il n’est pas américain de favoriser l’entrée des États-Unis dans la Ligue.

Ce n’est pas a prioriplus difficile pour un fonctionnaire de la Ligue d’être impartial qu’il ne l’est pour un fonctionnaire anglais d’être neutre entre les parties en conflit qu’il est de son devoir de servir. Ce dernier n’est pas un expert sans passion qui ne fait que ce qu’on lui dit. Il a, assez souvent, des opinions politiques fortes dans une mesure nettement hostile à celles du ministre qu’il sert. Mais il est capable, par la force irrésistible de la tradition dont il fait partie, de mettre ses propres opinions de côté. On lui dit le but en vue et il cherche, avec une loyauté sans compromis, la voie directe vers ce but. Il est, bien entendu, vrai que la tradition d’une telle loyauté n’est pas aussi forte dans certains pays qu’elle l’est en Grande-Bretagne, et que les préjugés nationaux peuvent être une passion plus profonde que les préjugés de parti. Pourtant, même quand on se souvient de tout cela, Je ne pense pas qu’elle milite contre la probabilité qu’un responsable de la Ligue puisse rester un bon Français et, en même temps, apprendre à considérer ses problèmes sous un angle où les intérêts français ne sont pas trop pesés. Et le fait que ses points de vue soient soumis à la pression inconsciente d’opinions formées à partir d’autres traditions est, selon toute hypothèse rationnelle, destiné à contourner les préjugés à un degré marqué. Le premier secrétaire général de la Ligue a été un Anglais, mais un examen minutieux de ce qu’il a fait, en particulier de ses rapports annuels à l’Assemblée, ne laisse pas penser que le bilan aurait été différent, surtout que les décisions auraient été différent, s’il avait été Français ou Suédois. apprendre à considérer ses problèmes sous un angle où les intérêts français ne sont pas trop pesés. Et le fait que ses points de vue soient soumis à la pression inconsciente d’opinions formées à partir d’autres traditions est, selon toute hypothèse rationnelle, destiné à contourner les préjugés à un degré marqué. Le premier secrétaire général de la Ligue a été un Anglais, mais un examen minutieux de ce qu’il a fait, en particulier de ses rapports annuels à l’Assemblée, ne laisse pas penser que le bilan aurait été différent, surtout que les décisions auraient été différent, s’il avait été Français ou Suédois. apprendre à considérer ses problèmes sous un angle où les intérêts français ne sont pas trop pesés. Et le fait que ses points de vue soient soumis à la pression inconsciente d’opinions formées à partir d’autres traditions est, selon toute hypothèse rationnelle, destiné à contourner les préjugés à un degré marqué. Le premier secrétaire général de la Ligue a été un Anglais, mais un examen minutieux de ce qu’il a fait, en particulier de ses rapports annuels à l’Assemblée, ne laisse pas penser que le bilan aurait été différent, surtout que les décisions auraient été différent, s’il avait été Français ou Suédois.

Une dernière remarque concernant le Secrétariat peut être faite. Parmi ses fonctions, comme je l’ai noté, figure la préparation de l’ordre du jour ou les réunions de l’Assemblée. Cet ordre du jour contient trois groupes de points. Il y a des questions décidées par l’Assemblée lors d’une réunion précédente, il y a des questions introduites par le Conseil et il y a des questions introduites à l’initiative d’un État membre. Le Secrétariat fait circuler aux délégués tous les documents relatifs au monde de l’Assemblée. Ici, pourrait-on suggérer, il y a un domaine dans lequel l’initiative du Secrétariat peut être d’une importance tout à fait primordiale. Il existe deux sortes d’initiatives en rapport avec l’ordre du jour de l’Assemblée pour lesquelles le travail du Secrétariat peut être décisif.

(I) Il peut indiquer aux délégués les sujets qu’il estime dignes d’être examinés par les Etats-membres, ainsi que les motifs sur lesquels leur examen est proposé. Ce faisant, il assurera soit un débat réel à l’Assemblée, soit une publicité internationale qui aboutira finalement à un débat. De telles suggestions auront d’autant plus d’importance que, bien qu’elles ne soient pas mûres pour une résolution immédiate par la Société des Nations, leur indication comme étant importantes peut les empêcher de passer inaperçues dans la pression des affaires.

(2) Le Secrétariat pourrait également, en envoyant des documents pertinents aux délégués, s’enquérir davantage si d’autres informations sont souhaitées sur les sujets auxquels ils se réfèrent, il devrait en fait jouer le rôle que le Bureau de référence législative du Wisconsin a pu jouer au à la hauteur de son prestige. Peu de choses sont plus nécessaires dans le fonctionnement de l’Assemblée que l’assurance que ses délégués ont à leur disposition toutes les informations nécessaires à la prise de décisions adéquates, et il est, aussi, d’importance qu’il soit disponible pour l’Assemblée n’est pas seulement des actes gouvernementaux, mais l’expression d’opinions opposées à l’opinion gouvernementale. Ceci suggère la possibilité d’organiser au sein de l’Assemblée une procédure de réception des pétitions proche de celle du Parlement de l’Etat moderne.

Cela compléterait, je crois, d’une manière précieuse une procédure qui, par ailleurs, oblige les mouvements minoritaires dans un Etat à ne pas être entendus par l’organe qui s’occupe de l’opinion mondiale. Par de tels moyens, les minorités pourraient au moins rendre leurs points de vue accessibles aux membres de la Ligue : et nous devrions avoir une certaine protection contre la tendance naturelle des gouvernements à insister pour que leur point de vue ait le soutien écrasant de ceux sur lesquels ils gouvernent.

4. La Cour internationale de Justice

Aucune Société des Nations ne pouvait prétendre à l’exhaustivité de la structure sans un organe judiciaire permanent. « La Ligue », écrit Sir Frederick Pollock, doit reconstruire et étendre le droit des gens, et une autorité réglementaire, ou même législative, ne suffira pas pour cela. La définition formelle et l’édiction doivent être maintenues vivantes par une interprétation constructive afin de produire une tradition continue de doctrine, une jurisprudence au sens français du terme. Des décisions isolées d’autorités différentes et indépendantes, aussi respectables soient-elles, ne feront jamais une telle doctrine. Mais ce n’est pas seulement pour cette raison importante qu’une Cour internationale permanente est indispensable. Lorsque les problèmes en jeu sont de nature judiciaire, il est important que l’organe de jugement soit indépendant des gouvernements des Etats membres. Toutes les raisons, en fait,

Le règlement des affaires judiciaires, soit par un corps d’hommes d’État, soit par des juges nommés par les gouvernements, ne peut jamais avoir ni la liberté ni l’impartialité d’un tribunal indépendant des situations transitoires. Ce qu’il faut, c’est, comme Sir Frederick Pollock l’a justement souligné, un organe qui, comme le Comité judiciaire du Conseil privé dans l’Empire britannique, exerce son autorité par consentement, devant lequel les États membres de l’empire peuvent être convoqués mais qui est encore indépendant dans la constitution du but ou du désir exécutif.

La Cour permanente de justice internationale a été créée en vertu de l’article du Pacte. Il est compétent pour connaître et trancher tout différend international que les parties concernées conviennent de lui soumettre et il peut donner un avis consultatif sur toute question qui lui est soumise par le Conseil ou l’Assemblée. Les juges de la Cour sont nommés selon un processus quelque peu compliqué. Il y a, en premier lieu, une nomination limitée par les membres judiciaires du Tribunal de La Haye constitués en groupes nationaux, ou par des groupes similaires d’États qui n’y sont pas représentés, certaines qualifications juridiques étant requises pour la nomination. Sur la liste ainsi constituée, quinze juges, dont quatre juges suppléants, sont choisis par les voix concurrentes du Conseil et de l’Assemblée, la majorité absolue étant requise dans les deux cas pour l’élection. Les juges sont élus pour neuf ans, et aucun État ne peut avoir plus d’un de ses citoyens à la Cour bien qu’un État qui est un plaideur ait droit, aux fins de son affaire, à y siéger. La Cour siège à La Haye et elle est tenue de tenir au moins une session par an. Pour assurer la continuité de la juridiction, il est également prévu que son Président et son Greffier avec leurs personnels doivent résider à La Haye, de même que la Haute Cour a organisé la présence d’un juge à Londres pendant les vacances.

La compétence de la Cour n’a pas été réglée de manière entièrement satisfaisante. En vertu de l’article du Pacte, il ne peut traiter que les différends qui lui sont soumis par les deux parties, bien qu’il soit clair

(I) que le Conseil lui demandera des avis sur les questions juridiques qui découlent de différends, et

(2) les membres de la Ligue peuvent, à leur gré, reconnaître la juridiction de la Cour comme obligatoire en signant une clause à cet effet. En général donc, la Cour semble susceptible de traiter cinq types de questions : (I) Elle interprétera les traités (2) elle tranchera des questions de droit international.

(3) il déterminera, sous réserve des limitations susmentionnées, la réparation à effectuer en cas de manquement aux obligations internationales.

(4) il déterminera l’existence de toute situation qui, si elle existe, constitue un manquement à une telle obligation

(5) il avisera la Ligue sur toute question qui lui sera soumise par le Conseil ou l’Assemblée, bien que son avis ne soit contraignant que s’il est approuvé par l’organe concerné. Un cas typique sous

6) la question qui lui a été posée en 1922 était de savoir si le délégué ouvrier de la Hollande à la troisième Conférence du Bureau international du Travail avait été nommé conformément aux dispositions de l’article du Pacte du travail de la Société des Nations, qui bas que les délégués non gouvernementaux doivent être choisis parmi les organisations industrielles les plus représentatives. Notons enfin que le droit à appliquer par la Cour se construit à partir de quatre sources. (I) Les règles reconnues dans les conventions internationales adoptées par les États contestataires (2) la coutume internationale si générale qu’elle est acceptée comme loi (3) les principes généraux du droit reconnus par le monde civilisé, et (4) les décisions judiciaires et la doctrines de publicistes reconnus comme guides pour l’élaboration de règles juridiques.

Le principal commentaire sur la Cour qu’un observateur serait tenté de faire est, je pense, qu’elle a été indûment restreinte dans sa compétence par les pouvoirs conférés au Conseil et à l’Assemblée. Pour qu’elle fasse véritablement et continuellement autorité, elle doit être certaine que ses avis consultatifs seront traités comme contraignants sinon, inévitablement, ses membres seront tentés de trouver ce qui est susceptible de s’avérer acceptable de peur qu’il ne souffre du rejet. Il convient, en second lieu, de lui conférer un droit obligatoire de trancher toutes les questions qui donnent lieu à un différend sur le point de savoir si l’affaire en cause est ou non de nature interne.

Car laisser au Conseil des affaires de ce genre, c’est faire en sorte que les États qui décident se préoccupent moins des faits en cause que de l’effet d’un précédent fait sur leur propre situation. Ce devrait être, en troisième lieu, la méthode normale de règlement des différends, et la signature de ce qui est maintenant une clause d’acceptation facultative devrait clairement être obligatoire pour tous les membres de la Ligue, faute de quoi la tendance sera incontestablement de rendre le

La Cour est la source de jugement des petits États, tandis que le Conseil reste l’organe auquel se réfèrent les grands États. Cela diminuera, peut-on dire, très sérieusement le prestige de la Cour. C’est seulement le fait de savoir que la Grande-Bretagne, pas moins que le Brésil, est responsable devant le tribunal qui fera de son activité une partie établie des habitudes de l’humanité.

Il est à noter, en outre, que la compétence de la Cour n’est, en dehors de l’interprétation des clauses sociales du Traité de Versailles, qu’originale et il est évident que, d’une manière générale, cela doit rester le cas. Mais il y a, je crois, plusieurs directions dans lesquelles la Cour pourrait fournir des éléments de grande valeur pour les juridictions municipales. En vertu de l’article du Pacte, comme l’a suggéré Sir F. Pollock, le Conseil lui confierait la tâche de consolider le droit international et de réviser sa substance de temps à autre à la lumière de l’expérience. Personne ne suggérerait qu’il s’agit d’une tâche simple ou à effectuer dans un bref laps de temps. Mais sa réussite ne serait pas seulement un immense service international.

mais cela conférerait un grand crédit à la Cour et donnerait une uniformité souhaitable à beaucoup de choses qui, à l’heure actuelle, divergent quant au fond et à l’application. Il y a, en outre, une série de questions où la conférence sur elle de juridiction d’appel ne pouvait guère manquer de faire le bien. C’est, par exemple, la loi que si un souverain étranger revendique un bien comme bien public de son Etat, sa déclaration ne peut faire l’objet d’une enquête et est exempte de l’effet de juridiction.

Il semble qu’il n’y ait aucune bonne raison pour laquelle, si une telle déclaration est contestée. les faits ne doivent pas être déterminés de la manière ordinaire par la Cour permanente, et cela d’autant plus que la doctrine actuelle n’est, comme je l’ai signalé plus haut, qu’un résultat regrettable de la doctrine classique de la souveraineté. De même, également, dans les cas de détention d’un étranger immigré en violation alléguée d’un traité, la décision nationale pourrait fort bien être contestée devant la Cour permanente.

Donc, encore une fois, si, en vertu du droit municipal, la propriété d’un étranger est détruite en dehors de la juridiction municipale, un appel devrait même être formé du plus haut tribunal d’un État pour des raisons de justice car la propriété détruite aurait pu facilement être légalement utilisée en vertu des lois de l’Etat demandeur. Ce qui ressort généralement, je pense, des affaires de ce genre, c’est que lorsque l’acte de l’État, sous l’une de ses diverses formes, est invoqué pour faire obstacle à la juridiction, un demandeur devrait pouvoir citer l’État concerné depuis le tribunal municipal dans le Cour permanente Ce n’est qu’ainsi que l’individu peut être protégé de l’irresponsabilité des pouvoirs souverains.

Ce que, en fait, je plaide ici, c’est que les règles du droit international soient rendues universellement contraignantes : le pouvoir de les faire interpréter définitivement par un tribunal reconnu. Ce n’est qu’ainsi que l’on échappera à la tradition initiée par Hobbes de considérer le droit des gens comme simplement le droit de la nature déguisé. rendre les décisions de la Cour internationale contraignantes pour tous les tribunaux municipaux et exécutoires par leur autorité. Il y a de bonnes raisons à ce plaidoyer. La fameuse épigramme selon laquelle le droit international n’est pas du tout du droit a eu un effet historique sérieux, à la fois sur son prestige et sur son champ d’influence. Parce qu’elle n’a pas eu de domicile de jugement permanent,

Il est, je pense, possible pour la Cour internationale de faire pour le droit en général ce que l’édit du Prztor a fait pour la jurisprudence romaine à son âge d’or. Mais, à cette fin, il faudra admettre que le tribunal suprême d’un Etat national ne peut avoir le dernier mot si la décision qu’il prend implique le conflit de principes issus de plus d’une source de droit. Il n’y a aucune raison de supposer qu’une telle uniformité détruirait l’élasticité du régime actuel, puisque la plupart des juridictions ultimes s’écartent déjà difficilement de leurs propres précédents. Et il y a, pourrait-on dire, une grande valeur à permettre d’empêcher le déni de justice en permettant que l’argument de souveraineté empêche le procès.

Si les souverains, personnels ou corporatifs, sont différents des autres êtres, personnels ou corporatifs, la meilleure façon de les traiter est de constituer un tribunal spécial pour les traiter. gouvernement est revêtu d’une sainteté particulière. Si la Cour internationale ne faisait que contribuer à cette fin, elle aurait obtenu des résultats de la plus haute importance.

Une autre question demeure. J’ai déjà parlé de la nécessité, dans le cadre de la Ligue, d’une Commission permanente de droit et il est clair qu’un tel organe doit travailler dans les relations les plus étroites avec la Cour internationale. Ce dernier serait, à l’évidence, le meilleur organe possible pour la nomination de ses membres. Ce serait le moyen de transmettre les conclusions de la Commission à la Société des Nations elle-même. Il pourrait l’utiliser comme son propre organe d’enquête sur des problèmes où une enquête est, à son avis, souhaitable. La Cour, en fait, peut être envisagée non seulement comme un organe enregistrant les conclusions au fur et à mesure que les affaires lui sont soumises pour décision, mais aussi, au moins également, comme un organe soucieux de stimuler le développement général du droit. À cet égard, il a une grande arme dans ses mains.

L’enquête juridique, bien entreprise, est l’une des grandes sources de progrès futurs. Et on peut suggérer qu’il existe un certain nombre d’organisations apparentées qui pourraient bien être dirigées sous l’aile de la Cour internationale. La Conférence internationale sur les prisons en est un bon exemple. L’un des traits les plus regrettables de l’administration pénale est le faible rôle joué par les juges dans son amélioration. Si la Cour internationale organisait une telle conférence et portait ses conclusions et leurs orientations à l’attention des magistrats nationaux, cela ferait peut-être du bien et, au moins, ne pourrait pas nuire.

Il pourrait, en outre, inaugurer des conférences internationales de juges pour la discussion de questions où l’échange d’opinions – comme, par exemple, la protection de l’indépendance judiciaire – a une grande importance. Il y a, en bref, un grand champ pour la Cour internationale non seulement en tant qu’organe judiciaire, mais en tant qu’institution soucieuse de faire du droit la réponse aux besoins. Et plus elle travaille d’urgence à cette fin, plus elle est susceptible d’aider la Ligue à atteindre de plus en plus son objectif.

5.Le Bureau International du Travail

J’ai déjà suggéré que la ligue, pour réussir, doit de plus en plus assumer des fonctions économiques. Cet aspect de son activité est assuré, en partie par la Section économique du Secrétariat, en partie aussi, et surtout, par le Bureau international du Travail. Ce dernier se compose de deux parties : il a une Conférence générale des représentants de ses Etats-membres, et une organisation permanente à Genève. La qualité de membre du bureau n’est pas limitée aux membres de la Ligue, bien que tous les membres de cette dernière soient également membres de la première, mais en vertu des dispositions du Bureau du travail, des États comme la Russie et l’Amérique pourraient accepter les obligations de l’adhésion sans être, au en même temps, engagé envers les obligations plus larges de la Ligue. En ces termes, l’Allemagne a été pendant quelques années membre de l’Office du travail,

Le Bureau international du Travail sera, si le projet d’amendement de 922 est, comme cela semble probable, ratifié, dirigé par un organe composé de trente-deux personnes sur ces seize représentent des gouvernements, huit d’entre eux sont nommés par les États de la plus grande importance industrielle et huit par le les délégués gouvernementaux, à l’exclusion de ceux des Etats ainsi désignés, des autres membres. Il est également prévu que six de ces seize membres proviendront d’Etats non européens sur les seize personnes restantes, huit, représentant les employeurs et huit représentant les travailleurs, sont élus par les délégués de ces classes à la Conférence, étant , encore une fois, à condition que deux d’entre eux proviennent d’États non européens. Le Conseil d’administration reste en fonction pendant trois ans, il fixe son propre temps de réunion et de procédure et il peut être spécialement convoqué lorsque douze ou plus de ses membres le désirent. Les vacances et les suppléants sont pourvus par son propre vote, sous réserve que ses modalités soient acceptées par la Conférence. Il reçoit annuellement de chaque membre du bureau un rapport sur ce que le membre a fait dans l’accomplissement de ses obligations en tant que membre et il a le droit de prescrire la forme sous laquelle le rapport doit être fait.

Il reçoit les plaintes des associations professionnelles concernant le non-respect par les membres de leurs obligations, et il communique ces plaintes à l’Etat concerné si la réponse est jugée insatisfaisante, il a le droit de publier la plainte et la réponse. Il peut également recevoir une plainte de même nature d’un membre contre un autre, et, s’il le juge bon, peut nommer une commission d’enquête sur la plainte, i et chaque membre s’engage à offrir toutes facilités à la Commission. Ce dernier organe fait ensuite rapport et fait des recommandations pour traiter la plainte si celles-ci ne sont pas acceptées, l’affaire est renvoyée à la Cour permanente qui a alors le devoir d’affirmer, de modifier ou d’infirmer les conclusions de la Commission et de suggérer des méthodes économiques appropriées de mettre en œuvre ses recommandations. Tout membre peut alors appliquer ces méthodes à l’Etat défaillant. Le Conseil d’administration dirige également les activités générales et contrôle les finances de l’Office du travail, la direction exécutive étant confiée à un directeur.

Le directeur est responsable de la direction générale de l’Office et de la nomination de son personnel qui, selon la loi, doit comprendre des femmes. Les fonctions du Bureau se répartissent globalement en trois grandes catégories.

(1) Il recueille et diffuse des informations sur tous les aspects de la vie économique internationale, il examine notamment les questions à soumettre à la Conférence, il mène des enquêtes sur les problèmes qui relèvent de ses intérêts et en publie les résultats.

(2) il prépare l’ordre du jour des réunions de la Conférence

(3) il reçoit les plaintes concernant le non-respect des obligations par les membres. Aux fins de ses travaux, le Bureau est divisé en trois divisions. La Division diplomatique assure la correspondance avec les gouvernements et prépare le terrain des conférences. La Division du renseignement et de la liaison entreprend la collecte et la diffusion des informations. La Division de la recherche est chargée de l’investigation scientifique générale.

En lien avec la dernière section se trouvent les Commissions consultatives dont il existe deux types :

(I) Les Commissions Consultatives, dont la Commission Maritime Internationale de 1920 est un exemple.

Ceux-ci sont composés d’une représentation égale des intérêts concernés et font des recommandations au Conseil d’administration dans le cadre du mandat décidé par ce dernier.

(2) Des Commissions techniques comme celle sur le problème de la prise en charge et de l’emploi des invalides militaires et marins où siègent uniquement des experts choisis par et responsables devant le directeur du bureau.

Il existe également des bureaux de correspondance dans divers pays et des représentants spéciaux dans d’autres. Ceux-ci servent à maintenir le bureau à Genève en contact avec les événements grâce à des connaissances sur place. Inversement, de nombreux membres du bureau y ont nommé des attachés afin que le contact soit maintenu du centre à la circonférence également. Le personnel auquel il convient d’ajouter est composé des nationalités les plus diverses. Il est recruté là où cela est possible par une combinaison d’examens et de sélection, sauf dans le cas des postes supérieurs et il semble avoir été extraordinairement réussi à surmonter les difficultés de la langue.

La Conférence est bien entendu le sommet et le couronnement du travail de l’Office. il se réunit au moins une fois par an. Chaque Etat membre envoie nos délégués nommés par son gouvernement. deux d’entre eux représentant le gouvernement lui-même, un représentant les entreprises et un les employeurs et il est stipulé dans chacun des deux derniers qu’ils seront représentatifs des organisations les plus importantes dans leurs Etats respectifs. Chaque délégué a le droit d’être accompagné de deux conseillers pour chaque point de l’ordre du jour de la Conférence, bien que les conseillers ne puissent pas voter, il est ainsi possible qu’un problème particulier soit traité par un expert sous l’un des trois angles concernés. La Conférence a un Président et trois Vice-présidents qui doivent être de nationalités différentes et appartenir aux trois classes de la Conférence.

Tout délégué peut proposer des résolutions à condition qu’un préavis d’au moins deux jours de son intention soit donné, mais les propositions relatives aux dépenses sont d’abord soumises au Conseil d’administration qui examine et rend compte de ses incidences financières à la Conférence. Le vote se fait normalement à main levée et un vote est valide à moins qu’il ne totalise la moitié des délégués présents. Des méthodes existent également pour l’exécution de la fermeture, et forment l’introduction de résolutions d’urgence. L’ordre des délibérations de la Conférence est déterminé par une Commission de sélection composée de vingt-quatre membres, dont douze représentent les gouvernements et six respectivement les employeurs et les travailleurs, aucun Etat n’ayant plus d’un membre.

Ceux-ci sont choisis par les groupes de délégués dans les catégories respectives. Il existe une commission de vérification des pouvoirs des délégués une commission, qui ne doit pas nécessairement être constituée de délégués, sur la rédaction, à laquelle est confiée l’élaboration de recommandations ou de conventions à partir des décisions de la Conférence et les groupes dans lesquels sont classés les délégués choisissent, avec la Commission de sélection, toutes autres commissions nécessaires aux travaux de la Conférence. Tous les comités ont un président et la minorité, s’il y en a un, a le droit de prévenir et d’expliquer sa dissidence dans un rapport séparé. Tout le secrétariat de la Conférence est assuré par le personnel de l’Office du travail.

Les décisions de la Conférence prennent deux formes : elles peuvent être soit des projets de conventions, soit des recommandations, et soit pour être acceptées, elles doivent être adoptées à la majorité des deux tiers des votants à la Conférence. Une convention est rédigée de telle sorte qu’elle peut pratiquement être inscrite dans la législation de chaque État membre sans modifications importantes. Il a tous les détails de substance et d’exception d’un statut anglais normal. Les conventions, une fois ratifiées, doivent être acceptées dans leur intégralité et rester en vigueur pendant au moins dix ans.

Mais si chaque Etat est tenu de soumettre les projets de conventions à son tribunal législatif compétent, il n’est pas tenu de les ratifier, sa souveraineté demeurant ainsi intacte. Les recommandations diffèrent des conventions en ce qu’elles sont principalement des déclarations de principe général qu’il est conseillé aux États d’adopter du mieux qu’ils peuvent, mais leur ratification peut être partielle ou complète et il n’y a pas de délai dans lequel elles ne peuvent être abrogées.

Ils doivent également être soumis dans un délai d’un an, dix-huit mois au plus, à l’autorité de ratification compétente dans chaque État, tout comme dans le cas d’un projet de convention. décisions à ces autorités et il est à noter que le projet de convention pour une semaine de quarante-huit heures, probablement la décision unique la plus importante de la Conférence, n’a pas encore été présenté pour ratification par les États membres qui sont membres permanents du Conseil de la Ligue.

Une telle ébauche d’anatomie fait beaucoup moins que rendre justice à la chauve-souris n’est pas seulement une partie importante, mais, jusqu’à présent, sans aucun doute la partie la plus réussie de l’appareil de la Société des Nations. Toute discussion à ce sujet implique deux groupes de questions connexes. Il faut s’interroger en premier lieu sur la signification de ce que l’Office du travail a fait réellement et il faut examiner, en second lieu, sur la valeur des pouvoirs dont il dispose pour le but qu’il se propose. Sa réalisation effective est divisible en deux parties. Il y a, tout d’abord, la législation, comme on peut l’appeler indûment de ses Conférences, et il y a, d’autre part, le vaste corpus d’informations et de recherches qu’elle met, souvent pour la première fois, à disposition.

Sa législation couvre un vaste domaine, même si l’on peut noter que, alors que ses trois premières Conférences ont été prolifiques en projets de conventions, aux quatrième et cinquième, seules des recommandations ont été adoptées. Il a légiféré sur des sujets tels que la durée du travail, l’emploi des enfants, le droit d’association des ouvriers agricoles, l’usage de la céruse, le repos hebdomadaire dans l’industrie, le travail de nuit des femmes, l’examen médical des adolescents en mer. dans les trois premières Conférences, outre les recommandations, dix-sept projets de conventions ont été adoptés parmi celles-ci, l’Estonie, parmi les membres, a la place d’honneur, puisque son législateur en a ratifié quinze la Grande-Bretagne en a ratifié onze le Japon, sept l’Italie, cinq et la France , l’un des plus petits États, comme la Finlande, la Hollande et la Suède, ont également proportionnellement de bons résultats en matière de ratification.

Certains des membres Chili, par exemple, et l’Allemagne, l’Italie et la Hollande ont également introduit diverses mesures impliquant la ratification. Quelle est, en fait, la valeur de ces projets de Conventions qui servent, en gros, à trois buts généraux. Ils sont, en premier lieu, une annonce sur la norme minimale irréductible de la vie industrielle, ou cette norme est acceptable à la conscience commune des États modernes. Ils sont, d’autre part, une arme bien réelle entre les mains du mouvement ouvrier dans chaque Etat concerné, car ils constituent un indice de politique qui a une valeur réelle en vue d’assurer le progrès social. Ils sont, troisièmement, un moyen d’imposer aux États arriérés des normes de législation qui sont essentielles au bien-être des classes les plus pauvres à travers le monde.

Dans l’organisation actuelle, cependant, il existe une lacune évidente dans le mécanisme des projets de conventions. L’obligation de soumission pour ratification devrait être impérative et le gouvernement de chaque Etat devrait, à défaut de soumission, être appelé à donner une explication satisfaisante au Conseil d’administration du Bureau du travail. Mais aussi, une fois la ratification terminée, nous avons besoin d’un processus d’inspection bien plus complet qu’il n’existe actuellement.

Il existe, bien entendu, un mécanisme pour formuler des plaintes contre les États qui n’ont pas exécuté les pactes qu’ils ont ratifiés, mais il s’agit manifestement d’un mécanisme de dernière instance, et il omet de prévoir la forme plus subtile d’évasion. Ce serait un grand avantage si, d’année en année, tant le gouvernement, d’une part, que les associations industrielles représentatives, d’autre part, étaient invités à faire rapport annuellement à l’Office du travail sur le fonctionnement des conventions censées être travail et l’Office du travail lui-même devrait, tous les trois ou cinq ans, inspecter les méthodes administratives utilisées pour assurer leur fonctionnement. Il faut, en outre, comprendre que nombre d’entre eux, pour être satisfaisants, dépendent entièrement de la présence dans chaque Etat de syndicats puissants et au Japon et en Hongrie, par exemple, de la loi elle-même,

Plus tôt, d’ailleurs, la ratification suivra l’adoption par la Conférence d’une convention, plus ils risquent d’être pris au sérieux par ceux qui les soutiennent. La grande divergence entre l’adoption et la ratification suggère que, jusqu’à présent, les États n’ont pas été enclins à considérer les conventions comme beaucoup plus que des recommandations urgentes Et puisque cet objectif est déjà atteint par la recommandation elle-même, l’obligation plus grande de la convention doit être mise en soulagement plus frappant.

Un autre point relatif à la Conférence est important. A l’heure actuelle, le gouvernement de chaque Etat compte non seulement deux fois plus de délégués non officiels, mais encore, bien qu’en accord avec les organisations représentatives, il nomme également ces dernières. C’est probablement irréprochable dans les cas où, comme l’Angleterre et l’Allemagne, l’organisation ouvrière est assez puissante pour garantir que sa vision de qui la représente est à peu près certaine de prévaloir, mais ce ne sera pas toujours, comme la difficulté avec la Hollande l’a montré, le cas. Il est donc probablement plus satisfaisant de permettre aux associations professionnelles, qu’elles soient d’employeurs ou de travailleurs, de désigner directement leurs propres représentants.

Sinon, il y a un réel danger, surtout dans les Etats où les syndicats sont faibles, que le gouvernement soit tenté de choisir des délégués-travailleurs dont il peut s’appuyer sur le vote à ses propres fins. La difficulté en ce qui concerne les représentants des employeurs est différente de celle dont la Conférence a besoin, sans aucun doute, pour la présence d’hommes effectivement occupés dans l’industrie plutôt que les fonctionnaires permanents des organisations patronales. Ces derniers, dit M. Behrens, sont susceptibles de s’efforcer d’obtenir des « scores » rapides de parti qui gagneront la reconnaissance des supérieurs, plutôt que d’adopter le point de vue plus long et plus homme d’État Des délégués gouvernementaux, il faut dire avant tout que , dans la mesure où le problème de la distance le permet, ils devraient toujours être le ministre du Travail et son principal conseiller officiel.

Il n’y a littéralement aucun autre moyen de faire comprendre l’importance de la Conférence au gouvernement en place dans chaque État. Par ce moyen, surtout, les ponts appropriés de contact peuvent être construits, et une responsabilité officielle internationale peut être créée sans laquelle les projets de conventions ne sont pas susceptibles d’être efficaces.

Le type de travail le plus intéressant effectué par l’Office du travail est en grande partie celui de la recherche. Ici, certainement, la base sur laquelle son effort a été construit représente un départ diplomatique de première importance. Car son principe est le droit de communiquer directement avec les personnes des parties intéressées à ses problèmes sans passer par les canaux de gouvernement des différents États. Cela représente une reconnaissance du fait que les informations sur lesquelles ses conclusions seront fondées ne seront probablement pas adéquates si elles sont fondées uniquement sur les connaissances que les sources officielles sont prêtes à fournir.

Il y a, par conséquent, de nombreux problèmes sur lesquels les informations recueillies par l’Office du travail sont la seule source réelle de jugement adéquat et son siège est appelé, de plus en plus, à devenir le centre le plus important au monde pour toute recherche industrielle qui cherche une large base dans ses inductions. En outre, le fait que ses publications soient le produit d’esprits des types les plus divers a l’avantage de les écarter largement du danger que l’on accorde une importance particulière à une vue nationale particulière.

La question importante se pose ici de savoir quelles recherches l’Office du travail doit entreprendre. « Il y a toujours un danger. » dit le Directeur dans son Rapport des protagonistes de certaines opinions et de certaines causes faisant du Bureau international du Travail un instrument de collecte et de compilation de statistiques pour soutenir leur intérêt et les aider à atteindre leurs fins particulières. C’est sans doute le cas et cela implique.

Je pense organiser avec quelque soin les organes habilités à exiger que des recherches soient entreprises, là où celles-ci sont d’un genre particulier. On peut facilement concevoir, par exemple, que des statistiques comparatives de la production dans un métier donné puissent être utilisées pour promouvoir des heures plus longues ou une dilution de la main-d’œuvre qualifiée, à moins qu’il n’y ait des garanties prudentes.

En général, je pense, les méthodes adoptées pourraient être du type suivant :

(I) Toute enquête demandée par la Conférence doit être entreprise

(2) toute enquête doit être entreprise qui est demandée par le Conseil d’administration.

(3) toute enquête doit être entreprise qui est demandée par une majorité d’un des trois groupes de la Conférence, sous réserve de l’approbation, à la majorité, du Conseil d’administration.

D’autres enquêtes, lorsqu’elles sont mineures, dépendront manifestement de l’opinion du directeur. S’ils sont importants et qu’ils s’y opposent, le Directeur devrait les soumettre au Conseil d’administration avec ses propres recommandations quant à la suite à donner.

Il est, je suggère clair que la coque : du travail normal du bureau doit être ce que l’on peut appeler un caractère continu, comme les rapports annuels, en Grande-Bretagne de l’inspecteur en chef des usines et que des enquêtes d’ampleur devraient être entreprises dans réponse à une demande précise. D’autant plus, bien entendu, qu’une si grande échelle de cahiers permet de transformer les rapports annuels sur leur substance. Le mieux ce sera pour le travail du bureau. Dans la mesure du possible, en outre, il doit être moins un organe de conclusion qu’un organe d’enquête, car son influence et sa réputation dépendront presque entièrement de la confiance qu’il peut inspirer. En général, il appartient à la Conférence de tirer des conclusions et au bureau de fournir le matériel à partir duquel elles peuvent être tirées ou, à défaut,

Mais il est de la première importance que l’Osice n’ait pas une vision étroite des limites de ses recherches. Le travail n’est pas une entité abstraite qui peut être séparée de l’environnement social total dans lequel il est placé. Le bureau s’occupe par exemple de l’enseignement professionnel, mais il ne peut recueillir utilement des faits sur ce sujet sans expliquer également leur pertinence pour l’enseignement dans son ensemble.

Il ne peut expliquer la nature et les fonctions des comités d’entreprise sans, en même temps, discuter également de leur impact sur l’organisation syndicale. L’Amérique, par exemple, est le foyer de l’entreprise, avec assez souvent des institutions de discussion d’une ampleur considérable, mais une discussion sur leur incidence serait sans valeur si elle ne tenait pas compte également du degré auquel elles sont délibérément destinées, comme dans la ferronnerie de Colorado, pour agir comme une barrière contre le développement d’un syndicalisme industriel de la forme normale Donc aussi si dans une sphère plus large, avec le chômage.

L’Office ne pourrait pas, aujourd’hui, rechercher utilement ses causes sans examiner la relation des méthodes monétaires à son incidence. Cela implique bien sûr une étroite coopération avec la section économique de la Ligue elle-même, mais au-delà d’une telle coopération, cela implique également un devoir de la part de la Labour Dace de suivre les ramifications de ses problèmes dans quelque discret que les faits puissent conduire. eux.

Une dernière remarque peut être faite. Une organisation de plus d’une cinquantaine de membres, parlant les langues les plus variées et dissemblables, est évidemment très préoccupée par la question de savoir comment faire connaître son travail de manière efficace et pérenne en partie, bien entendu, par la traduction dans le langues des Etats-membres des publications les plus importantes de l’Office en partie, aussi, il est tenté de faire du Directeur et de ses principaux collègues des représentants en mission dans un effort, par discours et entretien, pour expliquer les fonctions et réalisations de l’Office en partie, encore, il est effectué par la publicité dans la presse pour les travaux de la Ligue, en particulier de ses conférences.

Tout cela, sans aucun doute, est pour le bien. Mais on peut suggérer que, même collectivement, ces méthodes ne sont finalement pas adéquates. Il importe avant tout que les Conférences de l’Office se tiennent non seulement à Genève, mais, occasionnellement, dans toutes les régions où il mérite d’avoir de l’influence. Au Japon, en Amérique du Sud, dans les Balkans, il a plus de chances de se frayer un chemin en se montrant vivant que par toutes les publications qu’il pourra jamais publier en particulier, je crois, il est bien plus important qu’il se réunisse en Des États où les conditions de travail sont mauvaises, comme à Genève ou à Washington, où ils sont dans le fourgon du développement.

En outre, beaucoup pourrait être fait, en organisant sur la même base que la Conférence générale elle-même, des conférences régionales spéciales où les difficultés locales pourraient être discutées et des résolutions, peut-être, adoptées sous forme de recommandations à la Conférence proprement dite. Et il est vital pour l’Office du travail que ses principales publications régulières soient disponibles dans toutes les langues dans lesquelles elles sont susceptibles d’être lues.

Cela peut signifier, bien sûr, la publication de revues spécialisées plutôt que la traduction de revues existantes, le problème est d’adapter les moyens aux fins. Certes, il est urgent que non seulement l’Office, mais aussi la Ligue, acquièrent l’habitude de penser la langue, non pas comme une barrière à entraver, mais comme une barrière à transcender. Il y a toutes les raisons de limiter les langues d’usage officiel, il n’y a aucune raison de limiter les langues d’utilité possible. L’Office du travail ne risque pas de rencontrer, pendant longtemps, des difficultés d’une nature grave dans les pays industriels les plus avancés. Raison de plus pour s’imposer dans les régions où son influence est le plus nécessaire.

Conclusion

Un gouvernement international aussi ambitieux que celui décrit ici est, bien entendu, une nouvelle expérience dans l’histoire du monde. Les hommes ont cherché pendant des siècles les moyens de la paix sans désert comme condition de paix ceux dont les noms tiennent une place honorable dans cette tradition Postale, Penn, l’abbé Saint-Pierre-ont semblé même à notre propre génération appartenir à la catégorie des penseurs utopiques. Pourtant, après tout, l’utopie d’un siècle est la réalité de son successeur et si les hypothèses que nous avons posées ici sont rejetées comme utopiques, cela ne veut pas dire qu’elles sont inutiles ou irréalisables. Car nous sommes si souvent prisonniers de nos anciennes traditions que nous ne reconnaissons pas notre présence dans un monde nouveau.

Chaque réclamation, d’une certitude, qui a été faite contre les principes du gouvernement international peut être démontrée fausse telle qu’elle a été appliquée. L’intérêt national des Etats concernés n’a pas été diminué, leur indépendance administrative est restée assurée. L’amour des hommes pour leurs proches ne peut pas être moins réel dans son atmosphère qu’il ne l’était au temps de Napoléon. Le droit d’un État de conserver une monarchie ou de devenir une république n’a pas changé. Les décisions dans lesquelles il s’est engagé sont prises par lui-même non moins que par d’autres, car il est affecté par ces décisions et celles qui ne le concernent que sont, non moins qu’auparavant, des matières pour lesquelles il conserve une pleine autonomie. Nous avons appris, en effet, que grâce à l’organisation internationale, nous pouvons transcender les limites étroites des frontières géographiques. Nous pouvons unifier des intérêts qui, comme ceux des salariés du monde, étaient entravés et frustrés par les frontières. Nous avons également appris que chaque fois que des protestations sont faites contre le gouvernement international au nom du prestige national, ceux qui protestent, comme l’Angleterre dans le cas de l’Egypte, ont toujours quelque chose à cacher. On s’est aperçu, en somme, que le territoire entre États qui semblait à la dernière génération un arrière-pays en permanence inexploré n’est en fait pas moins susceptible d’un gouvernement organisé que celui qui a déjà été cartographié et arpenté. comme l’Angleterre dans le cas de l’Egypte, ont toujours quelque chose à cacher. On s’est aperçu, en somme, que le territoire entre les États qui semblait à la dernière génération un arrière-pays en permanence inexploré n’est en fait pas moins susceptible d’un gouvernement organisé que celui qui a déjà été cartographié et arpenté. comme l’Angleterre dans le cas de l’Egypte, ont toujours quelque chose à cacher. On s’est aperçu, en somme, que le territoire entre les États qui semblait à la dernière génération un arrière-pays en permanence inexploré n’est en fait pas moins susceptible d’un gouvernement organisé que celui qui a déjà été cartographié et arpenté.

Mais deux grands problèmes restent à troubler l’avocat et la septique. L’avocat peut comprendre la souveraineté. Il peut saisir le concept d’un État enveloppé dans les vêtements majestueux de l’irresponsabilité, déclarant sa propre volonté, et n’étant soumis à aucune autre volonté que la sienne. Ce royaume mystérieux des obligations, mi-juridiques, mi-morales, où l’État peut s’obéir à lui-même, mais est pourtant contraint de s’en remettre aux autres, n’a rien de la simplicité dans laquelle évoluent les conceptions juridiques depuis le début du XVIIe siècle. La souveraineté en droit international lui donne des références précises. Il savait par qui l’État était lié. Ce que Hegel appelait l’unité intérieure des choses se réduisait ainsi à des proportions mesurables. L’État qui était le gardien du monde, mais pas lui-même un facteur dans un monde moral organisé, J’avais derrière toute la sanction des traditions dont il était le gardien et l’interprète. Passer de ces réalités concrètes et dures à une société internationale où l’État n’était qu’un dans plusieurs sans que la définition ne soit conférée à sa pluralité, c’était laisser la clarté du jour à un monde crépusculaire où tout était vague et obscur.

Pourtant, après tout, ce sont les faits qui imposent ce mouvement. La souveraineté des États apparaît comme une fiction dès qu’ils tentent d’exercer leur souveraineté. Leurs volontés se rencontrent, ils ne peuvent se frayer un chemin clair et direct vers leur but. Leurs volontés se rencontrent, parce que leurs relations deviennent de plus en plus intimes, et que les institutions de l’État souverain ne parviennent pas à exprimer les besoins moraux de ces relations intimes. Nous avons donc demandé aux institutions d’incarner le sittlichkcitqui découle de leur interaction. Nous les trouvons en construisant un véhicule d’unités spirituelles et en donnant à ses décisions le pouvoir de lier les volontés séparées qui s’y rapportent. Nous découvrons, en somme, que la souveraineté de l’État n’est un pouvoir que de remplir certains buts et obligations et qu’avec l’émergence de la grande société, ces buts et obligations ne sont, dans leur plus grande esquisse, susceptibles d’être définis que par un organe dans lequel l’État unique a de l’influence mais pas le pouvoir ultime. Le juriste assiste, en effet, à la transformation de l’État souverain en une unité d’importance locale dans une communauté plus vaste dont il est à part.

Cette communauté plus vaste, à mesure qu’elle grandira dans la conscience commune des hommes, s’arrogera le pouvoir et l’autorité dont elle a besoin pour accomplir sa fin. Elle avancera, bien entendu, lentement et obscurément dans ses débuts et le juriste troublé par cette opération fera bien de se rappeler que l’État moderne n’est pas né tout à fait de la Réforme. Les hommes n’ont pas tout de suite pris Bodin pour un évangile et, lorsqu’ils l’ont fait, ils ont découvert que le sien était un évangile qui ne restait vrai qu’en n’étant pas appliqué. Telle a été aussi l’histoire des États dans leur contexte international. Mais parce qu’il y a danger que, comme la France sous Napoléon, ou l’Allemagne sous les Hohenzollern, les États ne cherchent à donner corps à leur souveraineté, ce que nous avons fait, c’est armer contre eux la conscience morale d’un monde organisé.

Car il argumente avec Hobbes que les alliances sans l’épée ne sont que des mots et n’ont aucune force pour sécuriser un homme. Mais l’épée n’est dans l’Alliance que la méthode d’organisation de son utilisation est différente du passé. À ce stade, la fosse septique intervient. La chose, soutient-il, ne peut pas être faite. Les Anglais ne seront pas, en dernier ressort, serrés aux ordres des Français et des Allemands, des Serbes et des Italiens. Ils seront maîtres dans leur propre maison et si leur propre maison est le monde, alors ils seront maîtres de ce monde. Car s’en remettre à d’autres États pour obtenir justice, c’est s’appuyer sur des roseaux brisés. Leurs intérêts ne sont pas les mêmes que les intérêts anglais, leurs désirs ne sont pas des désirs anglais. La nature humaine ne possède pas les ingrédients à partir desquels peuvent être élaborées les solutions de la juste raison. Le monde est du côté des gros bataillons,

Le poison de Machiavel est dans notre sang et certainement celui qui lirait les annales de l’histoire aurait droit à son pessimisme. La plupart des hommes qui ont réussi, écrit Lord Acton, déprécient ce que Sir Henry Taylor appelle une grande sensibilité de conscience, et il cite la célèbre remarque de Lord Gray selon laquelle les relations entre les nations ne peuvent être strictement réglementées par les règles de la morale.

Si l’on entend par là que les hommes se soucieront assez souvent du but qu’ils recherchent avec une telle passion qu’ils négligent les moyens par lesquels ils y parviennent, personne, je suppose, ne niera sa vérité. Mais pour tous les hommes, il existe ce que Tocqueville appelait une patrie des intellectuels, et l’histoire des hommes est l’histoire de leur allégeance.

Le but servi par les États est le but servi par les communautés fragmentaires du Moyen Âge qu’ils servent, par les barrières qu’ils créent, pour assurer l’autonomie contre l’absorption du pouvoir. Mais exactement comme ces communautés pourraient être embrassées, sans perte morale, dans un système plus vaste, ainsi, pourrait-on insister, les États de notre temps peuvent céder à la pression de besoins plus grands qu’eux et au-delà d’eux-mêmes. Soit ils doivent abandonner leur droit, soit nous devons abandonner l’échelle sur laquelle nous cherchons à vivre. Car cette échelle implique, par la logique inhérente à sa nature, la poursuite d’objectifs auxquels les intérêts privés doivent être sacrifiés ou, plutôt, son objectif est tel que ce n’est que par sa réalisation que les intérêts privés eux-mêmes peuvent être réalisés.

S’il y a une leçon dans les résultats de l’histoire, c’est surtout la leçon qu’on ne peut pas atteindre les fins dans l’insouciance des moyens car les moyens entrent dans la fin et la transforment. Faire le succès privé le but est impossible à tout Etat qui cherche à survivre, dans un monde d’Etats. Car la poursuite imprudente de cette chimère indéfinie est, en fin de compte, fatale à l’existence. Il a détruit Louis XIV, il a détruit Napoléon, il a détruit l’Allemagne. Elle les a détruits parce qu’ils exaltaient l’intérêt privé avant le bien-être public. Ils ne voyaient le bien qu’en fonction de leurs propres désirs et cet aveuglement a, en fin de compte, entraîné son propre châtiment.

Nous n’avons pas besoin de nier que le mal est réel et que la douleur que les hommes ont subie est quelque chose pour laquelle il ne peut y avoir aucune compensation. Nous n’avons pas non plus besoin d’insister sur le fait qu’il y a un dessein en cours dans le monde qui, quoi que nous fassions, se réalisera de lui-même. Ce qu’il y a de dessein dans le Monde, quelle âme de bonté aussi, est là par l’effort délibéré des hommes. C’est, après tout, le fondement de l’espoir. Au milieu de la passion et des différences, au milieu aussi de la passion des différences, nous sommes capables de discerner vaguement et pourtant avec certitude les intérêts de l’humanité qui les rendent un et indivisible. Car les intérêts des hommes sont de moins en moins déterminés par les frontières géographiques de l’État-nation. L’organisation sociale a transcendé ces frontières limitées.

Les classes ouvrières du monde commencent à voir qu’une querelle entre les dirigeants de la Serbie et de l’Autriche n’est pas leur querelle les scientifiques du monde savent que l’augmentation de leur sagesse est une question de coopération internationale : le consommateur se rend compte qu’il est un citoyen du monde qu’il le veuille ou non. Les États en tant qu’unités ultimes de l’humanité ne peuvent exprimer ces consciences de groupe d’une manière réelle ou durable. Ils peuvent, sans aucun doute, exploiter l’instinct de l’homme à aimer son propre troupeau et lui faire croire que l’obéissance à leurs ordres est identique à une bonne conduite. Mais on donne un terme à ce pouvoir d’exploitation par l’expérience.

Nous sommes amenés, en fait, à voir la position de l’État-nation dans de nouvelles proportions, comme une seule dans les divers groupements de l’humanité. On voit se développer sous l’ancienne structure de nouveaux organes exprimant des besoins jusqu’alors seulement conscients d’eux-mêmes, mais de plus en plus soucieux d’un développement plus large. Ils ne peuvent atteindre leur maturité que dans la mesure où l’État-nation se combine avec d’autres dans un ordre à la fois plus intégré et plus varié que nous n’avons connu jusqu’ici. Mais la combinaison signifie le sacrifice de la primauté et son remplacement par la coopération. La coopération signifie le principe, et le principe à son tour signifie les normes. Nous développons des instruments qui ajoutent considérablement à notre pouvoir d’éviter les illusions à travers lesquelles, dans le passé, nous avons marché vers la guerre. Les hommes humbles sont conduits par l’éducation à rêver d’une vie dans laquelle ils réalisent la beauté et la joie de vivre. Un Orient qui était autrefois immuable est devenu conscient de destins nouveaux et plus vastes.

En Afrique, nous cherchons nous-mêmes à éviter les torts amers d’expériences antérieures avec les peuples les plus simples. Il est trop tôt pour dire que nous réussirons, il est même trop tôt pour prétendre que nous devons réussir. Mais, au moins, il y a dans le monde une impatience croissante devant l’exploitation de l’homme par l’homme. Il y a un sentiment plus complet, plus répandu et plus profondément ressenti, que l’héritage du Monde n’est pas la possession de quelques-uns, et que pour les autres la vie n’est qu’un travail sans fin. Nous avons découvert la signification de l’égalité et ses exigences à notre égard ne seront probablement pas inférieures à celles que nous avons connues au nom de la liberté.

La souveraineté de l’Etat est donc en voie de disparition dans les affaires internationales parce qu’elle y a rempli sa fonction. il n’enveloppe plus et n’absorbe plus l’allégeance de l’individu. Ses loyautés sont aussi diverses que son expérience de la vie. Au fur et à mesure qu’il grandit dans la conscience du monde, il réduit ce monde au service de sa personnalité. Il en vient à voir que les catégories utilisées par l’État lorsqu’il cherchait à se libérer de la servitude religieuse ne sont plus valables. Ce dont il a besoin, ce ne sont pas les concepts d’impérialisme, mais les concepts de fédéralisme. Ce qu’il en est venu à voir, c’est la futilité de l’indépendance dans un monde interdépendant. Il y a des inquiétudes où il n’autorisera aucune intervention. Il y a des questions où avec ceux qui l’entourent de sa propre parenté, il revendique le droit à l’autodétermination.

C’est le paradoxe de l’autonomie gouvernementale que pour être libre, il doit partager avec les autres en établissant les règles de la communion entre les hommes. Mais la vie nous a appris de la manière la plus stricte que, sans ces règles, il n’y aura pas de fraternité, et sans fraternité il n’y aura pas de liberté. Soit nous devons créer un monde par un plan délibéré, soit nous courtisons le désastre. C’est une alternative sinistre. Cela fait sentir aux hommes à quel point leurs pieds se trouvent près de l’abîme. Mais c’est aussi une alternative qui peut s’avérer la voie de leur salut.